Dómur Landsdóms í máli nr. 3/2011/X

by Landsdómur

X

1

Í lið 1.4 í ákæru, að teknu tilliti til þess sem fram kemur í inngangi hennar og lið 1.1, er ákærða gefið að sök að hafa af ásetningi eða stórfelldu hirðuleysi sýnt af sér alvarlega vanrækslu á starfsskyldum sínum sem forsætisráðherra á tímabilinu frá febrúar til október 2008 andspænis stórfelldri hættu, sem vofði yfir íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði og honum var eða mátti vera kunnugt um, með því „að hafa vanrækt að hafa frumkvæði að virkum aðgerðum af hálfu ríkisvaldsins til að draga úr stærð íslenska bankakerfisins með því til að mynda að stuðla að því að bankarnir minnkuðu efnahagsreikning sinn eða einhverjir þeirra flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi.“ Þessi háttsemi ákærða er sem fyrr segir talin aðallega varða við b. lið 10. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963, en til vara við 141. gr. almennra hegningarlaga.

Að virtu því, sem áður greinir um skýringu á b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963, og þeim sakargiftum, sem ákærði er borinn í þessum lið ákæru, verður þeim hlutlægu skilyrðum að vera fullnægt fyrir sakfellingu í þessu tilviki að í fyrsta lagi hafi á umræddum tíma verið fyrir hendi stórfelld hætta, sem steðjaði að íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði, í öðru lagi að á ákærða hafi hvílt skylda til athafna, sem voru fallnar til að draga úr stærð bankakerfisins eða stuðla að því að höfuðstöðvar banka yrðu fluttar úr landi, og í þriðja lagi að þær athafnir, sem ákærða hafi verið skylt að grípa til, hefðu getað afstýrt þessari hættu eða dregið verulega úr henni.

Í kafla VIII í dóminum var komist að þeirri niðurstöðu að fullnægt sé því hlutlæga skilyrði fyrir sakfellingu, sem fyrst var hér getið og lýtur að því að þegar 7. febrúar 2008 hafi stórfelld hætta steðjað að íslenskum fjármálastofnunum og ríkinu, auk þess sem ákærða hlaut að hafa verið sú hætta ljós. Umfjöllunin í þessum kafla verður því bundin við önnur þau skilyrði, sem getið var hér að framan.

2

Ákærða hlaut sem fyrr segir að hafa verið frá 7. febrúar 2008 ljós hætta, sem steðjaði að íslenskum fjármálastofnunum og ríkinu. Þegar hér var komið hvíldi á honum sem fyrirsvarsmanni ríkisstjórnarinnar og gæslumanni almannahagsmuna skylda til athafna. Sú athafnaskylda verður bæði leidd af eðli máls vegna stöðu hans sem forsætisráðherra, en einnig sem áður segir af ákvæðum laga nr. 4/1963, þar sem alvarlegt athafnaleysi við aðstæður eins og þessar er lýst refsivert. Þótt talið verði að ákærða hafi borið að bregðast við þessari hættu verður að játa honum svigrúmi til að meta og taka ákvörðun um til hvaða aðgerða var rétt eða nauðsynlegt að grípa. Jafnframt verður að taka tillit til þess að samkvæmt minnisblöðum Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur og Tryggva Pálssonar um fund ákærða og tveggja annarra ráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008 var rætt þar um hugsanlega erlenda lántöku til að styrkja gjaldeyrisforða seðlabankans. Markmiðið með því var að efla trú á burðum bankans sem lánveitanda til þrautavara ef svo færi að íslensku bankarnir lentu í lausafjárþröng. Þá var á fundinum einnig minnst á „opnun víxlaprógramms“, en ekki var bókað um frekari umræður um það. Þótt ekki hafi í þessum gögnum um fundinn verið skráð niðurstaða um aðgerðir verður að leggja til grundvallar að Seðlabanki Íslands hafi að minnsta kosti átt að vinna að undirbúningi lántöku í áðurnefndu skyni, en heimild til hennar var veitt með lögum nr. 60/2008.

Hvað sem líður undirbúningi lántöku, sem laut að því að styrkja Seðlabanka Íslands sem lánveitanda til þrautavara og efla þannig tiltrú á íslensku bönkunum, verður að ætlast til þess að ákærði brygðist við eftir fundinn með því að rannsaka eða láta rannsaka málið til að undirbúa viðbrögð. Ekki verður séð að nokkur slík rannsókn hafi farið fram og ekkert liggur fyrir um að viðskiptaráðherra eða ríkisstjórninni hafi verið gerð grein fyrir efni fundarins. Þá kallaði ákærði ekki eftir tillögum seðlabankans um aðgerðir, en hann átti á hinn bóginn fund með stjórnendum íslensku bankanna þriggja og leitaði álits þeirra á stöðunni. Mat á því til hvaða aðgerða ákærða bar að grípa hlaut einnig að ráðast af framvindu mála.

3

Af gögnum málsins verður ráðið að á næstu vikum og mánuðum eftir 7. febrúar 2008 hafi aðstæður á fjármagnsmörkuðum versnað fyrir íslensku bankana og þar með einnig ríkissjóð. Í ódagsettu minnisblaði frá Landsbanka Íslands hf. til ríkisstjórnar og Seðlabanka Íslands um aðgerðir til að treysta undirstöður bankakerfisins, sem mun vera frá 8. til 10. febrúar 2008, var meðal annars gerð grein fyrir því að lánskjör íslensku bankanna á erlendum lánamörkuðum væru slík að þeim væri í raun ókleift að afla sér fjár með eðlilegum hætti. Hátt skuldatryggingarálag bankanna hafi haft áhrif til hækkunar á skuldatryggingarálag íslenska ríkisins vegna þess að fjárfestar virtust „gefa sér þá forsendu að ef illa fer hjá bönkunum muni ríkið skerast í leikinn og taka yfir einn eða fleiri banka með tilheyrandi fjármögnunarþörf.“ Í minnisblaðinu var meðal annars lagt til að íslenska ríkið veitti Landsbanka Íslands hf. ábyrgð að fjárhæð fimm til sjö milljarðar evrur til þess að bankinn gæti yfirtekið Glitni banka hf. Þótt óljóst sé af skýrslum, sem gefnar voru fyrir dómi, hvort þetta minnisblað hafi verið afhent þeim, sem það var ætlað, má líta til þess að þar var lýst aðstæðum íslenska bankakerfisins frá sjónarhóli stjórnenda Landsbanka Íslands hf.

Á fundi, sem ákærði hélt 14. febrúar 2008 ásamt fjármálaráðherra, utanríkisráðherra og viðskiptaráðherra með fulltrúum fjármálafyrirtækja, var meðal annars fjallað um stöðuna á alþjóðafjármálamörkuðum og á Íslandi og gjaldeyrisforða Seðlabanka Íslands. Á yfirliti um efni til umræðu á fundinum var áréttuð áhersla ríkisstjórnarinnar um að íslensk fyrirtæki hefðu höfuðstöðvar sínar hér á landi. Í minnisblaði, sem mun stafa frá Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, um það, sem gerðist á fundinum, kom fram að mikil stærð bankakerfisins væri vandamál og mikilvægt væri að draga úr vexti bankanna, en þeir væru þegar byrjaðir á því. Að auki var rætt um lausafjárvanda fjármálafyrirtækja og þess getið að á næstu tveimur árum væru heildarskuldir bankanna, sem kæmu á gjalddaga, samtals 16.000.000.000 evrur og 36.000.000.000 evrur á næstu fimm árum. Fyrir þennan fund hafði ráðuneytisstjórinn í fjármálaráðuneytinu sent tölvubréf meðal annars til ákærða, þar sem getið var nokkurra atriða til umræðu á fundinum. Meðal þessara atriða var að bankarnir þyrftu að stöðva vöxt sinn og selja eignir til að draga úr fjármögnunarþörf og bóka innlán í erlendum dótturfélögum en ekki í útibúum til að draga úr skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Í framhaldi af yfirlýsingu sinni í ræðu á viðskiptaþingi 13. febrúar 2008 um vilja til að eiga samstarf við ýmis samtök atvinnulífsins til að miðla upplýsingum og greiningum um íslenskt efnahags- og atvinnulíf til erlendra aðila, fékk ákærði Finn Sveinbjörnsson 19. sama mánaðar til að aðstoða forsætisráðuneytið í yfirstandandi vanda. Í samantekt, sem fylgdi tölvubréfi Finns til ákærða 25. febrúar 2008, voru einkum tillögur, sem lutu að kynningarmálum og aðgerðum í því efni, en einnig tillögur um að efla gjaldeyrisforða Seðlabanka Íslands, semja um lánalínur til skemmri tíma og auka aðgengi banka að lausu fé. Þá var og vikið að „truflandi stöðu Íbúðalánasjóðs.“

Matsfyrirtækið Moody´s Investors Service lækkaði 28. febrúar 2008 lánshæfiseinkunnir íslensku bankanna, þótt þeir teldust koma vel út úr álagsprófum, lausafjárstaða þeirra væri talin góð og miklar líkur væru á að ríkið myndi styðja þá ef þeir rötuðu í vandræði. Lækkunin hafi að sögn matsfyrirtækisins fyrst og fremst verið gerð vegna þrýstings frá markaðinum. Sama matsfyrirtæki breytti horfum um lánshæfiseinkunnir ríkisins úr stöðugum í neikvæðar 5. mars sama ár og var þessi breyting einkum skýrð með vísan til þeirrar lækkunar, sem gerð hafði verið á mati á fjárhagslegum styrk íslensku bankanna, en sagt var að þeir væru óbeint á ábyrgð ríkisins.

Á fundi samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað 18. mars 2008 var fjallað um kynningarefni um tillögur ráðgjafans Andrew Gracie, sem Seðlabanki Íslands hafði fengið til landsins. Kynningarefnið varðaði undirbúning og aðgerðir til þess að draga úr hættu á fjármálaáfalli og bregðast við því. Á sama fundi kom fram hjá Tryggva Pálssyni að lausafjárvandinn væri meiri og meira knýjandi en talið hefði verið og að neikvæður tónn bærist frá erlendum bönkum og fjárfestum. Hann taldi hættuna verulega og bráða.

Ákærði fékk tölvubréf 20. mars 2008 frá framkvæmdastjóra Viðskiptaráðs Íslands ásamt minnisblaði, þar sem hvatt var mjög til aðgerða til að sýna að fjármálakerfinu yrði veittur styrkur stuðningur. Í upphafi minnisblaðsins var sagt að Ísland rambaði á barmi fjármála- og gjaldeyriskreppu.

Seðlabanki Íslands tilkynnti 1. apríl 2008 að tvö matsfyrirtæki, Standard & Poor´s Financial Services og Fitch Ratings, hefðu tekið lánshæfiseinkunnir íslenska ríkisins til endurskoðunar. Það fyrrnefnda hafi tekið lánshæfiseinkunnirnar til athugunar með því sem nefnt var neikvæðum vísbendingum, en það síðarnefnda hafi breytt horfum um lánshæfiseinkunnir ríkisins úr stöðugum í neikvæðar. Í báðum tilvikum var um ástæður breytinganna vísað til stærðar íslensku bankanna, vandamála þeirra og óvissu um viðbrögð íslenska ríkisins við þeim.

Á fundi sem ákærði og Ingibjörg Sólrún Gísladóttir áttu sama dag með bankastjórn Seðlabanka Íslands, voru meðal annars rædd áhyggjuefni vegna Icesave reikninga í útibúi Landsbanka Íslands hf. í London, en mikið fé hafði runnið út af þeim reikningum dagana á undan. Greint var frá því að breska fjármálaeftirlitið vildi að bankinn færði þessa reikninga til dótturfélags í London, en hann þyrfti einnig að leggja fram tryggingu að fjárhæð 1.500.000.000 sterlingspund „til að vera trúverðugur“ og ætti ekki nema þriðjung þeirrar fjárhæðar. Formaður bankastjórnar seðlabankans upplýsti að spurt hafi verið hvort íslenska ríkið gæti með skömmum fyrirvara tryggt bankanum það, sem á vantaði. Á fundinum var einnig gerð grein fyrir tilraunum seðlabankans til þess að semja um lánalínur við seðlabanka Evrópu og Englandsbanka, en þær hefðu sama markmið og efling gjaldeyrisforða.

Á fundum samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað 1. og 2. apríl 2008 var fjallað um nauðsyn þess að stjórnvöld mörkuðu stefnu og tækju saman aðgerðaáætlun. Þá hreyfði forstjóri Fjármálaeftirlitsins því einnig á fundi samráðshópsins 4. sama mánaðar að þrýsta þyrfti á fjármálafyrirtækin um að þau „grípi til róttækra aðgerða eins og sölu stórra eigna.“

Með bréfi framkvæmdastjóra Alþjóðagjaldeyrissjóðsins 14. apríl 2008 til formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands fylgdi frumskýrsla vegna mats á stöðunni á Íslandi, sem seðlabankinn hafði óskað eftir. Í bréfinu var vakin sérstök athygli á fjórum atriðum, sem getið væri um í tilteknum lið skýrslunnar, en þau væru grundvallaratriði þegar tekist yrði á við rót vandans á Íslandi, sem væri mikil stærð bankanna og versnandi horfur í efnahagsmálum. Meðal þessara fjögurra atriða, sem framkvæmdastjórinn lagði sérstaka áherslu á, var að hver bankanna þriggja yrði krafinn um áætlun um hvernig hann hygðist minnka efnahagsreikning sinn og einnig hve fljótt hann gæti aflað lausafjár með sölu eigna ef nauðsyn krefði.

Ákærði og Ingibjörg Sólrún Gísladóttir funduðu með bankastjórn Seðlabanka Íslands 16. apríl 2008. Í minnisblaði Ingibjargar um fundinn kom fram að þar hafi verið gerð grein fyrir viðræðum seðlabankans um gjaldmiðlaskiptasamninga, árangri og horfum í þeim. Kom fram að samningar við seðlabankana í Svíþjóð, Danmörku og Noregi væru nokkurn veginn í höfn, en þeir hafi þó sett skilyrði, sem lýst var stuttlega í minnisblaðinu og svöruðu efnislega til atriða, sem komu fram í áðurnefndri yfirlýsingu ákærða, utanríkisráðherra, fjármálaráðherra og bankastjórnar Seðlabanka Íslands 16. maí 2008 til norrænu seðlabankanna þriggja. Í yfirlýsingunni, sem gerð var í tengslum við þessa gjaldmiðlaskiptasamninga, var þess meðal annars getið að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið myndu nota valdheimildir sínar til að þrýsta á íslensku bankana til að minnka efnahagsreikninga sína í samræmi við þær aðferðir, sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafði lagt til.

Á fundi samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað 21. apríl 2008 var rætt um vinnuskjal um sviðsmyndir fjármálaáfalls og viðbrögð við því. Í fundargerð kom fram að næstu skref í viðbúnaðarstarfinu yrðu meðal annars að móta sameiginlega stefnu stjórnvalda og setja þrýsting á bankana, sem ráðherrar og stjórnendur Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands myndu gera.

Ákærði fékk sent frá Seðlabanka Íslands afrit bréfs aðalbankastjóra Englandsbanka 23. apríl 2008 til formanns bankastjórnar seðlabankans, þar sem fram kom að hafnað væri beiðni um gerð gjaldmiðlaskiptasamnings. Þótt erlendi bankastjórinn lýsti yfir vilja til aðstoðar, meðal annars vegna náinna tengsla þjóðanna tveggja, kvaðst hann ekki sannfærður um að gjaldmiðlaskiptasamningur fæli í sér lausn á þeim vanda, sem blasti við. Vandinn fælist einkum í stöðu íslenska bankakerfisins og stærð þess, sem gerði seðlabankanum sérlega erfitt fyrir í hlutverki sínu sem lánveitandi til þrautavara. Eina lausnin á vandanum væri áætlun, sem hrundið yrði í framkvæmd sem fyrst, til að minnka verulega stærð íslenska bankakerfisins, en slíkt yrði ekki auðvelt. Í bréfinu lýsti erlendi bankastjórinn því að hann teldi alþjóðasamfélagið vera reiðubúið að veita aðstoð til þess og væri hann það jafnframt.

Í byrjun maí 2008 lá ljóst fyrir að seðlabanki Evrópu myndi ekki gera gjaldmiðlaskiptasamning við Seðlabanka Íslands. Um sama leyti gekk sú lánalína um 1.000.000.000 evrur, sem komin var á við Alþjóðagreiðslubankann, seðlabankanum úr greipum vegna misskilnings um endurnýjun samnings um hana. Þess er svo einnig að geta að 20. maí 2008 tilkynnti matsfyrirtækið Moody´s Investors Service að það hefði lækkað tvo liði í lánshæfiseinkunnum íslenska ríkisins, en talið horfur um þær stöðugar að þessu gerðu. Ástæðan fyrir þessari lækkun var sögð vera hætta á því að ríkið kynni að þurfa að afla verulegra fjárhæða í erlendum gjaldmiðlum vegna skuldbindinga íslensku viðskiptabankanna.

Þótt framangreind lýsing beri með sér að flest teikn hafi verið um neikvæða þróun og aukna erfiðleika í málefnum íslensku bankanna og ríkissjóðs er þess einnig að geta að margs konar upplýsingar gáfu til kynna að staða bankanna væri ekki slæm. Af þeim má nefna að frumskýrsla, sem fylgdi bréfi framkvæmdastjóra Alþjóðagjaldeyrissjóðsins 14. apríl 2008 og getið var að framan, var að sumu leyti jákvæð þegar lýst var stöðu bankanna. Sama má segja um skýrslu 30. apríl 2008, sem unnin var af sérfræðingum sem hingað komu á vegum sænska seðlabankans til þess að leggja mat á stöðu bankanna, en þar var eignasafni þeirra lýst sem góðu og eiginfjárstöðu traustri í alþjóðlegu samhengi. Bankarnir stóðust einnig álagspróf Fjármálaeftirlitsins. Loks sýndu uppgjör þeirra vegna rekstrarársins 2007 mikinn hagnað og árshlutauppgjör þeirra fyrri hluta árs 2008 sýndu einnig góða afkomu. Þessi uppgjör voru unnin af löggiltum endurskoðendum.

4

Hér áður var komist að þeirri niðurstöðu að ákærða hafi borið í framhaldi af fundi 7. febrúar 2008 með bankastjórn Seðlabanka Íslands að bregðast við þeim upplýsingum um hættu, sem þar komu fram. Varð þó að játa honum svigrúmi til að rannsaka málið og taka á grundvelli þeirrar rannsóknar ákvörðun um aðgerðir. Svo sem áður segir fór engin sérstök rannsókn fram. Þrátt fyrir það varð fljótlega ljóst að auk þeirra aðgerða, sem hafnar voru til að auka gjaldeyrisforða seðlabankans, var nauðsynlegt að grípa til aðgerða til að draga úr stærð íslenska bankakerfisins, fyrst og fremst þeirra þriggja viðskiptabanka, sem stærstir voru. Ákærða hlaut að vera þetta ljóst, enda hafði þetta margsinnis komið fram, svo sem rakið hefur verið, auk þess sem bæði Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og Englandsbanki höfðu bent á nauðsyn þess að í slíkar aðgerðir yrði ráðist. Enginn vafi getur leikið á um skyldu ákærða til slíkra athafna eftir fund 16. apríl 2008, þar sem rætt var um yfirlýsingu til seðlabanka Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs, sem var skilyrði fyrir því að gjaldmiðlaskiptasamningar voru gerðir milli þessara seðlabanka og Seðlabanka Íslands um miðjan maí. Í þeirri yfirlýsingu var að finna skuldbindingar í inngangsorðum og í fyrsta tölulið, sem ríkisstjórnin tókst á herðar. Í öðrum tölulið var enn fremur kveðið á um að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið skyldu beita valdheimildum sínum til að þrýsta á bankana til að minnka efnahagsreikninga sína í samræmi við þær aðferðir, sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafði lagt til. Þótt yfirlýsingin um þetta hafi verið þess eðlis að efndir á henni yrðu ekki knúnar fram með dómi er ljóst að um var að ræða skuldbindingu fyrir ríkisstjórnina og þar með fyrir ákærða sem forystumann hennar. Vanefnd á yfirlýsingunni gat leitt til þess að samningunum yrði rift, enda var hún skilyrði fyrir gerð þeirra.

Ákærði var forsætisráðherra og sem slíkur fyrirsvarsmaður og verkstjóri í ríkisstjórn. Honum bar því að taka málið upp við þá ráðherra, sem einstök atriði þess heyrðu undir, og móta pólitíska stefnu í því innan ríkisstjórnarinnar. Það gerði hann ekki. Hann ræddi ekki um yfirlýsinguna við viðskiptaráðherra, sem kvaðst í skýrslu sinni fyrir dómi ekki hafa séð hana fyrr en á síðari stigum. Viðskiptaráðherra bar einnig að sér hafi ekki verið kynnt frumskýrsla Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem fylgdi áðurnefndu bréfi 14. apríl 2008. Ákærði getur ekki með réttu haldið því fram að hann hafi ekki borið ábyrgð á framkvæmdinni að þessu leyti sökum þess að málefnið hafi átt undir viðskiptaráðherra, enda sá ákærði aldrei til þess að viðskiptaráðherra, sem Fjármálaeftirlitið heyrði undir, yrði gerð grein fyrir því hvaða skyldur hvíldu á honum og stofnuninni samkvæmt yfirlýsingunni.

Þótt viðtakendur yfirlýsingarinnar hafi vart getað búist við að hún yrði efnd á næstu vikum eða mánuðum breytti það ekki skyldu ákærða til að hefjast handa um undirbúning efnda í samræmi við efni hennar. Ákærði hefur vísað til þess að seðlabankar Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs hafi tvívegis fengið minnisblöð frá Seðlabanka Íslands um framvindu mála, sem erlendu seðlabankarnir hafi ekki gert athugasemdir við. Í minnisblaði frá 8. júlí 2008 kom meðal annars fram að íslensku bankarnir hafi verið að minnka efnahagsreikninga sína og þeir myndu halda því áfram og vera til þess hvattir af stjórnvöldum. Í minnisblaði 19. september 2008 var því haldið fram að efnahagsreikningar allra bankanna hafi dregist saman í evrum talið. Aðgerðirnar, sem þarna var getið um, voru á hinn bóginn ekki framkvæmdar með þeim hætti, sem yfirlýsingin gerði ráð fyrir, heldur var getið um minnkun, sem bankarnir sjálfir leituðust við að framkvæma eða stöfuðu af öðru, svo sem gengisbreytingum.

5

Eftir að ákærði, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra gengust í nafni ríkisstjórnarinnar undir þær skuldbindingar, sem fólust í yfirlýsingunni 16. maí 2008 til seðlabanka Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs, bar ákærða að gæta að þeim valdheimildum, sem hann og stofnanir ríkisins hefðu til að efna skuldbindingarnar. Í því efni skipta neðangreind atriði sérstöku máli.

Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007, sbr. 1. mgr. 8. gr. þágildandi laga nr. 73/1969, heyrði undir ákærða sem forsætisráðherra hagstjórn almennt svo og málefni Seðlabanka Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Að því leyti, sem bankarnir og staða þeirra ógnuðu almennri hagstjórn, hlaut ákærði að þurfa að hafa frumkvæði að málum, sem þá varða, og tryggja að viðskiptaráðherra beitti heimildum sínum í sama skyni.

Í lögum nr. 36/2001 segir í 1. mgr. 1. gr. að Seðlabanki Íslands sé sjálfstæð stofnun í eigu ríkissjóðs og fari um stjórn hans samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. 1. gr. segir að ríkissjóður beri ábyrgð á öllum skuldbindingum seðlabankans. Í 1. mgr. 3. gr. er kveðið á um að meginmarkmið seðlabankans sé að stuðla að stöðugu verðlagi. Með samþykki forsætisráðherra sé bankanum heimilt að lýsa yfir tölulegu markmiði um verðbólgu. Þá segir í 2. mgr. 3. gr. að seðlabankinn skuli stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum, enda telji hann það ekki ganga gegn meginmarkmiði sínu samkvæmt 1. mgr. 3. gr. Samkvæmt þessu bar seðlabankanum að fylgja stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum. Auk þess að fara sjálfur með hagstjórn almennt gat ákærði því á vettvangi ríkisstjórnarinnar mótað stefnu í þessum þætti efnahagsmála, sem seðlabankanum hefði borið að fylgja, eftir atvikum með því að beita valdheimildum sínum.

Í framangreindum lögum um Seðlabanka Íslands eru ýmsar valdheimildir, sem nýta mátti til að þvinga bankana til að minnka efnahagsreikninga sína. Almennt felast valdheimildir seðlabankans að því er varðar viðskiptabanka í tækjum til að stjórna lausafé bankanna og veita þeim lán. Í 1. mgr. 7. gr. laganna er seðlabankanum heimilað að lána meðal annars viðskiptabönkum með kaupum á verðbréfum eða á annan hátt gegn tryggingum, sem seðlabankinn metur gildar. Í 2. mgr. sömu lagagreinar er bankanum einnig heimilað, telji hann þess þörf í því skyni að varðveita traust á fjármálakerfi landsins, að veita ábyrgðir eða önnur lán en greinir í 1. mgr. á sérstökum kjörum og gegn öðrum tryggingum en þar segir. Í 1. mgr. 11. gr. er seðlabankanum heimilað að ákveða að lánastofnanir skuli eiga fé á bundnum reikningi í bankanum. Honum er einnig heimilt að ákveða að tiltekinn hluti aukningar innlána eða ráðstöfunarfjár við hverja stofnun skuli bundinn á reikningi í seðlabankanum, enda fari heildarfjárhæð, sem viðkomandi stofnun er skylt að eiga í bankanum, ekki fram úr því hámarki, sem sett er samkvæmt 1. málslið þessarar málsgreinar. Í 2. mgr. er mælt fyrir um að bankinn skuli setja nánari reglur um grundvöll og framkvæmd bindingar samkvæmt greininni, þar á meðal til hvaða lánastofnana hún taki. Í reglunum megi ákveða að bindihlutfall sé mismunandi eftir eðli lánastofnana og verðbréfasjóða og flokkun innlána og annarra skuldbindinga, sem bindingin nær til. Gæta skuli jafnræðis við ákvörðun bindiskyldu þannig að hún valdi ekki röskun á samkeppnisstöðu milli þeirra innlendu fyrirtækja, sem sæta innlánsbindingu. Í 12. gr. laganna er seðlabankanum veitt heimild til að setja reglur um lágmark eða meðaltal lauss fjár lánastofnana, sem þeim beri ætíð að hafa yfir að ráða í þeim tilgangi að mæta fyrirsjáanlegum og hugsanlegum greiðsluskuldbindingum á tilteknu tímabili. Segir að í reglunum megi mæla fyrir um að mismunandi ákvæði gildi um einstaka flokka lánastofnana.

Með stoð í framangreindum ákvæðum gat Seðlabanki Íslands nýtt valdheimildir sínar til að þrýsta á bankana um að minnka efnahagsreikninga sína. Heimildirnar lúta bæði að kröfum um það lausafé, sem bönkum beri að hafa tiltækt, og um skyldu þeirra til að binda hluta af fé sínu í seðlabankanum. Auk þess gat bankinn haft áhrif með því að binda lánveitingar sínar í formi skuldabréfakaupa af bönkunum almennum skilyrðum, sem lutu að minnkun efnahagsreikninga þeirra í samræmi við áætlun, sem þeir hefðu lagt fram, eins og gert var ráð fyrir í tillögum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem yfirlýsingin frá 16. maí 2008 vísaði til.

Ákærði beitti sér aldrei fyrir því að mótuð yrði stefna í ríkisstjórn, sem þurfti til að unnt yrði að beina þeirri kröfu eða tilmælum til Seðlabanka Íslands að bankinn nýtti þessar valdheimildir í því skyni að þvinga bankana til að draga úr stærð efnahagsreikninga sinna eða að þeir flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi. Ákærði gat einnig með stefnumótun í ríkisstjórn haft þau áhrif að viðskiptaráðherra kæmi því til leiðar að Fjármálaeftirlitið nýtti valdheimildir sínar í sama tilgangi. Staða Fjármálaeftirlitsins og valdheimildir í þessu sambandi voru sem hér segir.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 87/1998 er Fjármálaeftirlitið ríkisstofnun, sem lýtur sérstakri stjórn. Stofnunin heyrir undir viðskiptaráðherra og hefur áður verið lýst reglum um skipun stjórnar hennar. Hlutverk stjórnarinnar er að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Fjármálaeftirlitinu eru fengnar ýmsar heimildir í lögum nr. 87/1998 til aðgangs að gögnum og upplýsingum, til að gera athugasemdir og krefjast úrbóta. Í 11. gr. eru því veittar heimildir til að beita dagsektum í því skyni að þvinga fram aðgang að gögnum eða knýja fram úrbætur, en einnig févíti gegn þeim, sem brýtur gegn ákvörðunum þess. Í IV. kafla laganna eru ákvæði, sem lúta meðal annars að samstarfi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um eftirlit og upplýsingaskipti, og hefur þeirra áður verið getið. Segir meðal annars í 2. mgr. 15. gr. laganna að Fjármálaeftirlitið skuli veita seðlabankanum allar upplýsingar, sem stofnunin býr yfir og nýtast í starfsemi bankans. Samkvæmt lögunum skulu stofnanirnar gera með sér samning um samráðið og var fyrrnefndur samráðssamningur þeirra frá 3. október 2006 í gildi á þeim tíma, sem ákæra í málinu varðar.

Í lögum nr. 161/2002 er einnig að finna valdheimildir fyrir Fjármálaeftirlitið til aðgerða á ýmsum sviðum. Í 4. mgr. 36. gr. er stofnuninni heimilt að fullnægðum tilgreindum skilyrðum að banna stofnun útibús fjármálafyrirtækis, en áskilið er að bannið sé tilkynnt því ekki síðar en þremur mánuðum frá móttöku fullnægjandi upplýsinga um stofnun útibúsins, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Í 39. gr. eru heimildir til að hindra kaup á erlendu fjármálafyrirtæki á þar tilgreindum forsendum. Loks eru í X. kafla laganna, sem hefur að geyma reglur um laust fé og eigið fé fjármálafyrirtækja, ýmsar valdheimildir, sem Fjármálaeftirlitinu eru fengnar til að tryggja að eigið fé fjármálafyrirtækja sé nægilegt.

6

Samkvæmt framansögðu verður litið svo á að ákærði hafi átt þess kost að tryggja virkar aðgerðir til að knýja bankana til að minnka efnahagsreikninga sína, ekki síst með pólitískri stefnumörkun og með því að samræma aðgerðir ráðherra í ríkisstjórn sinni og þar með stofnana sem undir þá heyrðu. Þær aðgerðir í þessu efni, sem gerðar voru á tímabilinu sem ákæra í málinu snýr að, fólust aðallega í því að Glitnir banki hf. reyndi að selja eignir, sem hann átti í Noregi, og hugðist nota söluverðið til að greiða skuldir. Sú sala gekk ekki eftir. Í skýrslu vitnisins Sigurðar Einarssonar fyrir dómi kom fram að Kaupþing banki hf. hafi selt eignir á árinu 2008 fyrir um 700.000.000 sterlingspund. Þá leituðust allir bankarnir þrír við að draga úr útlánum sínum á fyrstu sex mánuðum ársins. Þessar aðgerðir fóru ekki fram fyrir sérstakan atbeina ákærða eða stjórnvalda. Á hinn bóginn liggur fyrir að Fjármálaeftirlitið hafi haft áhrif á að Kaupþing banki hf. hætti við kaup á hollenska bankanum NIBC í janúar 2008. Auk þess hefur komið fram að ákærði beindi tilmælum til fyrirsvarsmanna bankanna um að leitast við að minnka efnahagsreikninga þeirra.

Á hinn bóginn var á þessu tímabili gripið til ýmissa aðgerða, sem voru eða gátu verið fallnar til að hafa öfug áhrif. Meðal þeirra var aukin lausafjárfyrirgreiðsla Seðlabanka Íslands við viðskiptabankana með kaupum á skuldabréfum, sem þeir gáfu út. Afnám bindiskyldu á innlánum í erlendum útibúum íslenskra fjármálafyrirtækja með reglum nr. 373/2008 um bindiskyldu, sbr. 4. mgr. 3. gr. þeirra, var breyting frá eldri reglum um sama efni nr. 879/2005. Breytingin tók gildi 21. apríl 2008 og var þá meðal annars afnumin bindiskylda af innstæðum á Icesave reikningum Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi. Í skýrslu Davíðs Oddssonar fyrir dómi kom fram að þessi breyting hafi verið gerð á grundvelli upplýsinga frá Landsbanka Íslands hf. um að fé, sem lagt væri á innlánsreikninga í erlendu útibúi bankans, væri ekki flutt hingað til lands og skapaði því ekki þenslu hér, en þessar upplýsingar hafi reynst rangar. Gagnvart Landsbanka Íslands hf. hafi þessi breyting leitt til þess að losnað hafi um 20.000.000.000 krónur. Þá var engin viðleitni af hálfu stjórnvalda til að stöðva eða fá frestað innlánasöfnun Landsbanka Íslands hf. á Icesave reikninga í Hollandi, þótt hún yki mjög skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og skapaði bankanum auk þess færi á að stækka efnahagsreikning sinn ef féð yrði nýtt til útlána.

Ákærði hefur ekki andmælt því að hann hafi ekki gripið til virkra aðgerða til að fá einn eða fleiri af bönkunum þremur til að flytja höfuðstöðvar sínar úr landi. Hann var upplýstur um að Kaupþing banki hf. lét athuga kosti á slíkum flutningi.

Samkvæmt framansögðu verður að fallast á að ákærði hafi ekki, þótt honum hafi verið það skylt og unnt hefði verið að beita ýmsum valdheimildum, haft frumkvæði að virkum aðgerðum af hálfu ríkisins til að leitast við að dregið yrði úr stærð íslenska bankakerfisins. Verður einnig fallist á að hann hafi ekki haft frumkvæði að aðgerðum til að knýja á um að einhverjir bankanna flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi.

Eins og sjá má af lýsingu málsatvika í kafla III í dóminum jókst hættan á fjármálaáfalli þegar kom fram á mitt ár 2008 og enn frekar í júlí, ágúst og september það ár. Verður að líta svo á að sú þróun mála hafi aukið enn á skyldur ákærða til athafna.

7

Samkvæmt niðurlagi b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963 er það skilyrði þess að athafnaleysi, eins og ákært er fyrir í lið 1.4, sé refsivert að athafnir ráðherra hefðu getað afstýrt hættu. Orð ákvæðisins verða eins og áður greinir skýrð svo að athafnir hefðu verið til þess fallnar að bægja algerlega frá hættu eða draga verulega úr henni. Samkvæmt 108. gr. laga nr. 88/2008, sbr. 51. gr. laga nr. 3/1963, hvílir á ákæruvaldinu sönnunarbyrði um að athafnir ákærða, sem leiða áttu til þess að efnahagsreikningar bankanna þriggja hefðu minnkað eða einhverjir þeirra flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi, hefðu afstýrt í þessum skilningi þeirri stórfelldu hættu, sem upp var komin.

Ákærði hafnar því að þær aðgerðir, sem í ákæru greinir, hefðu verið raunhæfar til að draga úr hættu og vísar jafnframt til þess að ákæruvaldið hafi ekki bent á neina möguleika bankanna til að selja eignir eða flytja höfuðstöðvar sínar úr landi. Ákæruvaldið hafi ekki lagt fram gögn eða upplýsingar um hvort og með hvaða hætti eignasala eða flutningur úr landi hafi verið hugsanlegur og ekki aflað tölulegra gagna eða greininga á fjárhagsstöðu bankanna.

Liður 1.4 í ákæru tekur til athafnaleysis á tímabilinu frá febrúar 2008 og fram í byrjun október það ár. Áður var komist að þeirri niðurstöðu að þótt athafnaskylda ákærða hafi stofnast í framhaldi af fundi hans, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008, verði ekki gerð sú krafa til hans að skylda til athafna, sem beindust að því að bankarnir minnkuðu efnahagsreikning sinn, hafi stofnast fyrr en á síðari stigum. Er að framan miðað við miðjan apríl 2008 þegar ljóst varð hvaða skilyrðum gjaldmiðlaskiptasamningar seðlabanka Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs við Seðlabanka Íslands yrðu háðir. Þótt ákærði hefði með stefnumótun í ríkisstjórn og stöðu sinni sem forsætisráðherra beitt sér fyrir því að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið neyttu valdheimilda sinna til að þrýsta á bankana til að minnka efnahagsreikninga sína, ásamt því að fá viðskiptaráðherra til slíkra athafna, er enginn grundvöllur lagður að því í málinu af hálfu ákæruvaldsins að ályktað verði að slíkar aðgerðir hefðu getað afstýrt hættu. Í framburði vitnanna Tryggva Þórs Herbertssonar, Jóns Þórs Sturlusonar, Bolla Þórs Bollasonar, Ingimundar Friðrikssonar, Tryggva Pálssonar og Arnórs Sighvatssonar kom fram að erfitt hefði verið á því tímabili, sem ákæra tekur til, að selja eignir eða grípa til annarra aðgerða, sem dugað hefðu til þess að minnka efnahagsreikninga bankanna þriggja að einhverju marki, án þess að selt hefði verið fyrir lágt verð eða jafnvel hrakvirði. Samrýmist þetta almennt framburði stjórnenda bankanna þriggja um sama efni, en þó taldi vitnið Sigurður Einarsson að Kaupþing banki hf. hefði átt ýmsa kosti um eignasölu á þessu tímabili. Verður einnig að hafa hugfast að aðgerðir ákærða og annarra stjórnvalda hefðu getað leitt til þess að bankarnir hefðu neyðst til að selja eignir á lægra verði en eðlilegt gat talist miðað við aðstæður, auk þess sem einhverjar slíkar ráðstafanir hefðu getað haft þau áhrif að fall bankanna hefði borið fyrr að. Þá hefur af hálfu ákæruvaldsins engum stoðum verið rennt undir að ákærði hefði átt þess kost á tímabili þessu að knýja á um flutning höfuðstöðva einhvers bankanna þriggja úr landi, þannig að sá flutningur hefði getað orðið fyrr en löngu eftir að tímabilinu lauk. Styðst þetta meðal annars við framburð vitnisins Jóhannesar Rúnars Jóhannssonar, sem taldi slíka aðgerð almennt útilokaða nema á tveimur árum hið minnsta. Er því ekki sannað að þessu skilyrði b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963 sé fullnægt. Verður ákærði af þessum ástæðum sýknaður af sökum um að hafa brotið gegn því ákvæði eins og greinir í þessum ákærulið.

Til vara er háttsemi ákærða samkvæmt þessum lið í ákæru talin varða við 141. gr. almennra hegningarlaga. Af hálfu ákæruvaldsins hefur málið ekki verið reifað þannig að lýst hafi verið hvernig sú háttsemi, sem ákærða er gefin að sök samkvæmt framansögðu, teljist fara í bága við þetta ákvæði. Að sama skapi hefur ákærði ekki átt þess kost að reifa varnir sínar gegn slíkum málflutningi. Með því að ósannað er með öllu hvort skilyrðum refsiábyrgðar samkvæmt þessu ákvæði sé fullnægt verður þegar af þeirri ástæðu að sýkna ákærða af áðurgreindum sakargiftum um brot gegn því.