Dómur Landsdóms í máli nr. 3/2011/XII

by Landsdómur

XII

1

Í lið 2 í ákæru, að teknu tilliti til þess sem fram kemur í inngangi hennar, er ákærða gefið að sök að hafa af ásetningi eða stórfelldu hirðuleysi í embættisfærslu sinni sem forsætisráðherra á tímabilinu frá febrúar og fram í októberbyrjun 2008, „látið farast fyrir að framkvæma það sem fyrirskipað er í 17. gr. stjórnarskrár lýðveldisins um skyldu til að halda ráðherrafundi um mikilvæg stjórnarmálefni.“ Í ákæruliðnum er tekið fram að á þessu tímabili hafi lítið verið fjallað á ráðherrafundum um yfirvofandi háska, ekki hafi verið fjallað formlega um hann og ekkert skráð um þau efni á fundunum. Hafi þó verið „sérstök ástæða til þess, einkum eftir fund hans, Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, Árna M. Mathiesen og formanns stjórnar Seðlabankans 7. febrúar 2008, eftir fund hans og Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur með bankastjórn Seðlabankans 1. apríl 2008 og í kjölfar yfirlýsingar til sænsku, dönsku og norsku seðlabankanna sem undirrituð var 15. maí 2008.“ Þessi háttsemi ákærða er sem áður greinir talin varða við c. lið 8. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963, en til vara við 141. gr. almennra hegningarlaga.

2

Samkvæmt c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963 varðar það ráðherra meðal annars ábyrgð eftir þeim lögum ef hann lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem fyrirskipað er í stjórnarskrá lýðveldisins, eða veldur því að framkvæmd þess farist fyrir. Ákærði er eins og að framan greinir sakaður um að hafa látið farast fyrir að framkvæma það, sem fyrirskipað er í 17. gr. stjórnarskrárinnar, um skyldu til að halda ráðherrafundi um mikilvæg stjórnarmálefni. Af hans hálfu hefur því verið haldið fram að ljóst sé af tilurð og forsögu þessa stjórnarskrárákvæðis að það feli í reynd ekki í sér annað en tilvísun til þeirra mála, sem skylt sé að bera upp í ríkisráði samkvæmt 2. mgr. 16. gr. stjórnarskrárinnar. Af hálfu ákæruvaldsins hefur því aftur á móti verið haldið fram að skýra verði 17. gr. stjórnarskrárinnar með hliðsjón af því að orðalag hennar sé rýmra en orðalag 2. mgr. 16. gr. hennar.

Í 17. gr. stjórnarskrárinnar segir eftirfarandi: „Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og ráðherrafund halda, ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál. Fundunum stjórnar sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra.“ Þá hljóðar 16. gr. hennar svo: „Forseti lýðveldisins og ráðherrar skipa ríkisráð, og hefur forseti þar forsæti. Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.“

Greinin, sem nú er 17. gr. stjórnarskrárinnar, var áður 13. gr. stjórnarskrár konungsríkisins Íslands nr. 9/1920, en síðarnefnda greinin var svohljóðandi: „Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og halda ráðherrafund, er einhver ráðherranna óskar að bera þar upp mál. Fundunum stjórnar sá ráðherra, er konungur hefur kvatt til forsætis. Sá ráðherra, er forsæti skipar, nefnist forsætisráðherra.“ Þá sagði eftirfarandi í 12. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920: „Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skulu bornar upp fyrir konungi í ríkisráði. Ráðherrar skipa ríkisráð, og á ríkisarfi sæti í því, þegar hann er lögráða. Konungur er forseti ríkisráðsins. Ríkisráðsfund getur konungur haldið með einum ráðherra utan Íslands.“ Í athugasemdum við frumvarp, sem varð að stjórnarskránni 1920, var meðal annars að finna svofelldar skýringar á nýmæli 13. gr.: „Með því að varla er um það að ræða, að haldnir verði ríkisráðsfundir nema örsjaldan, 2–3 á ári, og þeir venjulega ekki með nema einum ráðherra, virðist nauðsynlegt að fyrirskipa, að ráðherrafundir verði haldnir svo oft sem tilefni er til, svo að lög og mikilvæg málefni verði rædd á sameiginlegum fundi allra ráðherra. Er gert ráð fyrir því, að þau hin sömu mál, er borin eiga að vera upp fyrir konungi á ríkisráðsfundi, verði jafnan áður rædd á ráðherrafundi. Svo er og ákveðið, að ráðherra geti borið upp á ráðherrafundi mál, er honum þykir svo mikilsvert, að hann óskar að ráðgast um það við hina ráðherrana, þótt það heyri ekki til þeim málum, sem jafnan skal ræða á ráðherrafundi“. Í frumvarpinu var lagt til að kveðið yrði á um það í 13. gr. að afl atkvæða réði á fundum ráðherra. Við meðferð Alþingis var ákvæði þessa efnis fellt brott, en greinin samþykkt að öðru leyti svo til óbreytt.

Þótt skilja mætti framangreindar athugasemdir með frumvarpi til stjórnarskrárinnar 1920 á þann hátt að ætlast hafi verið til að orðalagið „mikilvæg stjórnarmálefni“ í 13. gr. ætti að merkja það sama og „mikilvægar stjórnarráðstafanir“ í 12. gr. er það engan veginn einhlítur skilningur, enda hefði þá legið beint við að nota sömu orðin í báðum greinunum, þar sem þau fyrrnefndu hafa eftir hljóðan sinni rýmri merkingu en þau síðarnefndu. Prófessor Einar Arnórsson, sem var ráðherra Íslands um skeið og kom að umfjöllun um stjórnarskrárfrumvarpið á Alþingi sem formaður stjórnarskrárnefndar neðri deildar þess, taldi í ritinu Ágripi af íslenskri stjórnlagafræði, sem kom út 1927, að stjórnarráðstafanir í 12. gr. og stjórnarmálefni í 13. gr. merktu vafalaust ekki það sama. Þótt fullyrða mætti að öll þau mál, sem bera skyldi upp fyrir konung í ríkisráði, skyldu einnig lögð fyrir ráðherrafund mætti hiklaust telja mörg stjórnarmálefni mikilvæg þótt þau færu ekki venju samkvæmt fyrir ríkisráð, enda ráðherrum falið að ráða fram úr mörgum málum, sem hlyti að mega telja mikilvæg.

Með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1942 var heimilað að breyta þágildandi stjórnarskrá á afbrigðilegan hátt í tilefni af fyrirhuguðum sambandsslitum við Danmörku og stofnun lýðveldis hér á landi. Þó var sleginn sá varnagli að óheimilt væri að gera með þessum hætti aðrar breytingar á stjórnarskránni en þær, sem beinlínis leiddi af þessu tvennu. Ekki verður ráðið af lögskýringargögnum að til álita hafi komið við setningu stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 að fella 13. gr. eldri stjórnarskrár brott, en það hefði þó verið sjálfgefið ef greinin hefði aðeins átt að tryggja að þau mál, sem bera átti upp í ríkisráði, yrðu fyrst rædd á fundi allra ráðherra sökum þess að fæstir þeirra höfðu átt tök á að sækja ríkisráðsfundi um langan veg til Danmerkur. Þótt legið hafi fyrir að við stofnun lýðveldis yrði breyting hér á varð greinin nánast óbreytt að 17. gr. stjórnarskrárinnar að öðru leyti en því að forseti kom í stað konungs. Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969, sem voru leyst af hólmi með lögum nr. 115/2011, sagði eftirfarandi: „Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og ráðherrafund halda, ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál.“ Síðan sagði í 2. mgr. sömu greinar: „Málefni, sem bera á upp fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar, skulu áður tekin til meðferðar á ráðherrafundi.“ Ef þau mikilvægu stjórnarmálefni, sem um ræddi í fyrri málsgreininni, hefðu ekki verið önnur en þau málefni, sem bera átti upp fyrir forseta Íslands, hefði síðari málsgreinin verið óþörf. Það tvennt, að stjórnarskrárákvæðið um ráðherrafundi hefur haldist efnislega óbreytt þrátt fyrir breytinguna á stjórnskipulegri stöðu Íslands 1944 og að greint var á milli mála, sem annars vegar skyldu rædd á fundum ráðherra og hins vegar borin upp í ríkisráði, í fyrstu lögunum um Stjórnarráð Íslands, styður ótvírætt að skýra beri fyrirmæli 17. gr. stjórnarskrárinnar eftir orðanna hljóðan. Í samræmi við meginreglu um lögskýringar verður byggt á skýru orðalagi ákvæðisins, sem eldri lögskýringargögn fá í engu hnekkt.

Samkvæmt þessu hvílir sú skylda á forsætisráðherra, sem er í forystu fyrir ríkisstjórn og stjórnar ráðherrafundum, að sjá til þess að mikilvæg stjórnarmálefni, sem honum er kunnugt um, séu tekin til umræðu og eftir atvikum afgreiðslu á þeim fundum, svo sem boðið er í 17. gr. stjórnarskrárinnar. Þótt það geti í einhverjum tilvikum verið háð mati hvaða einstök mál teljist mikilvæg stjórnarmálefni í merkingu þessa stjórnarskrárákvæðis er það ekki háð sjálfdæmi forsætisráðherra hvenær mál er þess eðlis að það skuli tekið fyrir á ráðherrafundi. Þar skiptir öðru fremur máli hversu miklu það varðar hagsmuni ríkisins og alls almennings að fjallað sé um mál á fundum ríkisstjórnarinnar, en það er sá vettvangur sem ráðherrum ber eftir stjórnarskránni að nýta fyrir pólitískt samráð sín á milli um æðstu stjórn ríkisins og stefnumótun í mikilvægum málefnum þess. Leiki vafi á um það hvort tiltekið mál sé þess eðlis að það teljist mikilvægt í þessum skilningi getur það haft áhrif hvort venja hafi verið að taka sambærileg mál fyrir á ráðherrafundum. Á hinn bóginn getur slík venja, jafnvel þótt sönnuð yrði, ekki breytt fyrirmælum 17. gr. stjórnarskrárinnar.

Þótt tíðkast hafi um langt árabil hér á landi, þar sem ríkisstjórnir hafa lengstum verið skipaðar ráðherrum úr fleiri en einum stjórnmálaflokki, að oddvitar stjórnarflokka hafi haft með sér óformlegt samráð um mál, sem varða ríkisstjórnarsamstarfið, getur slíkt samráð ekki leyst forsætisráðherra undan skyldunni, sem mælt er fyrir um í 17. gr. stjórnarskrárinnar. Hann getur heldur ekki skotið sér undan þeirri skyldu þótt hann óttist að aðrir ráðherrar muni ekki gæta þagmælsku um mál, sem eru þess eðlis að þau verði að fara leynt. Í því efni verður að gæta þess sem fyrr segir að rík þagnarskylda hvílir á ráðherrum, auk þess sem forsætisráðherra verður að geta rætt mikilvæg málefni í trúnaði við aðra ráðherra, enda ber hann samkvæmt 15. gr. stjórnarskrárinnar stjórnskipulega ábyrgð á skipun og veru þeirra í embætti, óháð því hvort þeir tilheyra sama stjórnmálaflokki og hann sjálfur.

3

Þótt ganga verði út frá áðurgreindri meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um að sérhver ráðherra fari með óskorað vald á því stjórnsýslusviði, sem undir hann heyrir, geta lög mælt öðru vísi fyrir, enda hefur tíðkast frá öndverðu að löggjafinn hafi lagt tiltekin mál undir ríkisstjórnina alla í heild. Hefur verið gengið út frá því í fræðilegri umfjöllun að ræða verði slík mál og afráða á ráðherrafundi samkvæmt 17. gr. stjórnarskrárinnar. Frá því að Seðlabanki Íslands var settur á stofn með lögum nr. 10/1961 hefur ávallt verið kveðið á um það í lögum um bankann að hann skuli vinna að því að sú stefna, sem ríkisstjórnin markar hverju sinni í efnahagsmálum, nái tilgangi sínum, sbr. nú 2. mgr. 3. gr. laga nr. 36/2001. Af því ákvæði verður dregin sú ályktun að lögum samkvæmt sé það hlutverk ríkisstjórnarinnar í heild, en hvorki forsætisráðherra né annarra ráðherra, að móta efnahagsstefnu ríkisins á hverjum tíma. Meðal þess, sem þar hlýtur óhjákvæmilega að falla undir, er hvort ríkið skuli hafa afskipti af starfsemi viðskiptabanka og annarra fjármálafyrirtækja og þá hvernig þeim afskiptum skuli háttað. Enn fremur hvort fjármálastöðugleika og lánstrausti ríkisins kunni að stafa hætta af þeirri starfsemi og til hvaða úrræða skuli gripið til að koma í veg fyrir að sú ógn verði að veruleika.

4

Í áðurnefndri stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokksins og Samfylkingarinnar 23. maí 2007 kom meðal annars fram að kraftmikið efnahagslíf væri forsenda áframhaldandi uppbyggingar á nánar tilgreindum sviðum. Þar sagði að brýnasta verkefni ríkisstjórnarinnar væri að tryggja stöðugleika í efnahagslífinu og væri eitt af markmiðum hagstjórnarinnar að tryggja áframhaldandi trausta stöðu ríkissjóðs. Í yfirlýsingunni var einnig tekið fram að ríkisstjórnin vildi „skapa kjörskilyrði fyrir áframhaldandi vöxt, útflutning og útrás íslenskra fyrirtækja ... Í umbreytingu íslensks atvinnulífs á undanförnum árum felst meðal annars aukið vægi ýmiss konar alþjóðlegrar þjónustustarfsemi, þar á meðal fjármálaþjónustu. Ríkisstjórnin stefnir að því að tryggja að slík starfsemi geti áfram vaxið hér á landi og sótt inn á ný svið í samkeppni við önnur markaðssvæði og að útrásarfyrirtæki sjái sér áfram hag í að hafa höfuðstöðvar á Íslandi. Áhersla verður lögð á að efla Fjármálaeftirlitið til þess að íslenski fjármálamarkaðurinn njóti fyllsta trausts.“ Í fyrrnefndu samkomulagi um samráð varðandi fjármálastöðugleika og viðbúnað, sem gert var 21. febrúar 2006 í tíð annarrar ríkisstjórnar, var meðal annars tekið fram að viðbrögð við hættu, sem kynni að steðja að fjármálakerfinu vegna áfalls í fjármálafyrirtæki eða á markaði, væru háð aðstæðum hverju sinni, en grundvallaratriði væri að eigendur og stjórnendur fjármálafyrirtækja og markaðsaðilar leystu vanda sinn sjálfir. Þetta samkomulag hélst óbreytt eftir að ríkisstjórn Sjálfstæðisflokksins og Samfylkingarinnar var mynduð, en samráðshópur um fjármálastöðugleika og viðbúnað starfaði á grundvelli þess á árunum 2007 og 2008 eins og áður hefur verið gerð grein fyrir.

Af framansögðu verður ekki annað ráðið en að það hafi að minnsta kosti framan af verið þáttur í efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar, sem sat á þeim tíma sem ákæra í málinu tekur til og ákærði veitti forystu, að standa við bakið á íslenskum bönkum og fjármálafyrirtækjum til að þau gætu meðal annars sótt inn á ný svið í samkeppni við önnur markaðssvæði. Enn fremur að efla Fjármálaeftirlitið til þess að íslenski fjármálamarkaðurinn nyti fyllsta trausts, en þó þannig að eigendur og stjórnendur fjármálafyrirtækja yrðu látnir sjálfir um að leysa vanda, sem kynni að steðja að fjármálakerfinu, án beinna afskipta ríkisins. Samkvæmt því verður að álykta að ríkisstjórnin hafi á þessum tíma litið svo á að hagsmunir ríkisins og almennings hafi í efnahagslegu tilliti farið saman með hagsmunum þeirra, sem áttu og stýrðu fjármálafyrirtækjum hér á landi.

Eins og rakið var hér áður í kafla VIII barst ákærða í ársbyrjun 2008 vitneskja um að hætta steðjaði að íslensku bönkunum, sem kynni að ógna fjármálastöðugleika í landinu og þar með stöðu ríkissjóðs. Við það hlaut ákærða sem forsætisráðherra, sem almenn hagstjórn heyrði undir, að verða ljóst að rannsaka þyrfti án tafar hvort þessar upplýsingar ættu við rök að styðjast og jafnframt að væri sú raunin yrði óhjákvæmilega að taka til athugunar hvort breyta þyrfti fyrrgreindri stefnu ríkisstjórnarinnar, sem ætti þá ekki lengur samleið með hagsmunum eigenda og stjórnenda stærstu bankanna vegna áðurgreindra almannahagsmuna, sem í húfi væru. Í þessu sambandi stoðar ekki fyrir ákærða að bera því við að embættismenn og önnur stjórnvöld eða stofnanir, svo sem Seðlabanki Íslands, hafi átt að eiga frumkvæði í þessu efni, enda hafði ákærði sjálfur fengið nægar upplýsingar til að hefjast þegar handa. Á ákærða hvíldi þannig skylda til að sjá til þess að svo fljótt sem kostur væri yrði tekin ákvörðun um hvort haldið yrði áfram að styðja við bankana þrjá án skilyrða af hálfu ríkisins eða hvort spyrnt yrði við fótum. Við þessar aðstæður var knýjandi að marka pólitíska stefnu á þessu sviði efnahagsmála og var það á valdsviði ríkisstjórnarinnar, en ekki annarra stjórnvalda.

Viðskiptaráðherra, sem fór með mál sem vörðuðu fjármálamarkaðinn, þar með talda bankana, sat ekki fund ákærða, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008. Af þeim sökum var ákærða skylt að kynna viðskiptaráðherra þegar í stað upplýsingar, sem þar höfðu komið fram um hættuna, sem steðjaði að bönkunum og íslensku efnahagslífi. Ekki verður dregið í efa að ákærði hafi af pólitískum ástæðum þurft að upplýsa utanríkisráðherra sem formann hins ríkisstjórnarflokksins um þá alvarlegu stöðu, sem uppi var, en slíkt ólögmælt samráð getur sem áður segir ekki komið í stað þess samstarfs, sem stjórnarskrá og lög gera ráð fyrir að forsætisráðherra hafi við aðra ráðherra um einstök mál sem undir þá heyra. Vegna þeirrar hættu, sem vofði yfir bönkunum, var brýnt að komið yrði þá þegar á nánu samstarfi milli Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands til að rannsaka málið ofan í kjölinn undir sameiginlegri yfirstjórn ráðherranna, sem stofnanirnar heyrðu undir, en það voru viðskiptaráðherra og ákærði sem forsætisráðherra. Í því sambandi verður ekki horft fram hjá því að með slíku samstarfi stofnananna tveggja, þar sem gætt hefði verið af hendi Fjármálaeftirlitsins skýrrar skyldu samkvæmt 15. gr. laga nr. 87/1998 til að veita seðlabankanum upplýsingar um starfsemi viðskiptabankanna, kynni að hafa verið leitt í ljós að þeir hafi ekki aðeins átt við lausafjárvanda að etja, svo sem talið var allt frá byrjun árs 2008, heldur einnig eiginfjárvanda vegna svonefndra krosslánatengsla. Gögn málsins benda til að grunsemdir hafi þá þegar vaknað um að ekki væri allt með felldu í því efni, svo sem kom meðal annars fram í minnisblaði Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur um fund hennar 15. janúar 2008 með viðskiptaráðherra, aðstoðarmanni hans og formanni stjórnar Fjármálaeftirlitsins.

5

Samkvæmt lið 2 í ákæru er ákærða gefið að sök að hafa látið farast fyrir að halda ráðherrafundi um yfirvofandi háska meðal annars í tilefni af fundi hans, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra með formanni bankastjórnar Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008. Fund þennan sátu reyndar allir bankastjórar og framkvæmdastjóri fjármálasviðs seðlabankans, auk ráðuneytisstjórans í forsætisráðuneytinu.

Í kafla IX hér að framan var meðal annars komist að þeirri niðurstöðu að leggja yrði til grundvallar að ákærði hafi á hverjum tíma haft vitneskju um það starf, sem fór fram í samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað, þar á meðal um hugmyndir og umræður um nauðsyn pólitískrar stefnumótunar. Á fundi samráðshópsins 15. nóvember 2007 hafði forstjóri Fjármálaeftirlitsins lagt fram skjal með ábendingum, sem lutu að auknum viðbúnaði af hálfu stjórnvalda fyrir hugsanlegt fjármálaáfall. Þar var meðal annars varpað fram spurningum um hámark hugsanlegs eiginfjárframlags ríkisins til fjármálafyrirtækja, lausafjáraðstoðar við þau og ábyrgðar á innstæðum, auk þess sem bent var á að huga þyrfti að lagaheimildum til inngrips í starfsemi þeirra. Aðspurður fyrir dómi kvaðst ákærði ekki hafa fengið sérstakar upplýsingar um að einn af bankastjórum Seðlabanka Íslands hafi á fundi samráðshópsins 15. janúar 2008 varpað fram spurningu um hvernig stjórnvöld myndu bregðast við fjármálaáfalli, sem hann teldi ekki lengur vera fjarstæðukenndan möguleika. Þó sagðist ákærði muna vel eftir atburðum um þær mundir, en meðal annars hafi hann átt fund með fjármálaráðherra og bankastjóra í seðlabankanum 13. sama mánaðar.

Fundi ákærða, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008 var ítarlega lýst hér áður. Í kafla IX var komist að þeirri niðurstöðu að það mat formanns bankastjórnarinnar, sem kom fram á fundinum, að íslensku bankarnir þrír væru í mikilli hættu og þar með íslenskt efnahagslíf, hafi verið rétt. Í minnispunktum Tryggva Pálssonar um fundinn var haft eftir ákærða að hann teldi málið „grafalvarlegt“. Í skýrslu sinni fyrir dómi bar ákærði að á fundinum hafi vissulega verið ræddir alvarlegir hlutir, en hann hafi þó enga sérstöðu haft í samskiptum forsætisráðuneytisins og seðlabankans. Þessi orð ákærða breyta ekki því, sem gögn málsins bera með sér, að upplýsingar um yfirvofandi háska, sem ákærði fékk á fundinum, til viðbótar annarri vitneskju, sem hann bjó yfir eða hlaut að búa yfir á þessum tíma, áttu að verða honum sem forsætisráðherra tilefni til að taka málið til umfjöllunar á ríkisstjórnarfundi, ef ekki þegar í stað þá að minnsta kosti svo fljótt sem verða mátti. Eins og áður var rakið kölluðu þessar aðstæður á að fyrr en síðar yrði í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga að taka pólitíska ákvörðun um hvort haldið yrði áfram á sömu braut og mörkuð hafði verið við myndun ríkisstjórnarinnar í maí 2007 eða hvort þörf væri á að endurskoða afstöðu ríkisins til bankanna sökum hagsmuna þess og alls almennings. Eftir því sem tíminn leið og hættan varð augljósari, meðal annars vegna upplýsinga, sem ákærða bárust frá samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað, varð skylda hans þeim mun ríkari til að beita sér fyrir að málið yrði rannsakað og því síðan ráðið til lykta á vettvangi ríkisstjórnarinnar.

Eins og áður hefur verið rakið undirrituðu ákærði, utanríkisráðherra, fjármálaráðherra og bankastjórn Seðlabanka Íslands yfirlýsingu 16. maí 2008 til seðlabanka Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs í tengslum við gjaldmiðlaskiptasamninga milli bankanna. Fyrir dómi kvaðst ákærði hafa átt símtal við bankastjóra sænska seðlabankans skömmu áður og hafi hann þar fallist á að gefa þessa yfirlýsingu. Í skýrslu Davíðs Oddssonar fyrir dómi kom fram að sænski bankastjórinn hafi lagt áherslu á að ekki væri unnt að ganga til gjaldmiðlaskiptasamninga nema norrænu seðlabankarnir þrír yrðu sannfærðir um að þeir myndu ekki stofna sér í hættu með því, en í því sambandi þyrftu þeir að sjá fram á breytingar í íslensku efnahagslífi. Þessi ummæli ákærða og Davíðs staðfesta það, sem áður hefur komið fram, að norrænu seðlabankarnir hafi sett það sem skilyrði fyrir gerð samninganna að íslenska ríkisstjórnin gæfi út yfirlýsingu eins og þá, sem hér um ræðir. Í yfirlýsingunni skuldbatt ríkisstjórnin sig gagnvart norrænu seðlabönkunum gagngert á tvo vegu og jafnframt var því meðal annars lýst yfir að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið myndu neyta valdheimilda sinna til að þrýsta á bankana til að draga úr stærð efnahagsreikninga sinna með þeim aðferðum, sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafði áður lagt til. Með því að gangast undir síðastnefnda skuldbindingu var ákærði ásamt tveimur samráðherrum sínum í raun að marka þá stefnu að stjórnvöld myndu framvegis knýja bankana til að draga saman seglin og fylgja henni eftir með valdbeitingu ef þörf krefði. Þótt ákærði hafi viljað gera lítið úr þessari skuldbindingu í skýrslu sinni fyrir dómi, meðal annars með orðum um að allir hafi gert sér grein fyrir að ekki væri unnt að draga úr stærð bankakerfisins á skömmum tíma, var engan slíkan fyrirvara að finna í yfirlýsingunni. Það fær stoð í vitnisburði Davíðs Oddssonar fyrir dómi að ákærða hafi á þessum tíma verið full alvara að standa við þessa skuldbindingu þegar hann skrifaði undir yfirlýsinguna, en Davíð kvað þá ákærða hafa rætt saman um þetta leyti og hafi þeir verið sammála um að beita bankana þrýstingi í því skyni að þeir drægju úr stærð sinni. Þessar ályktanir eiga sér einnig stoð í minnisblaði Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur um fund hennar og ákærða með bankastjórn seðlabankans 16. apríl 2008.

Svo sem áður var lýst sendi viðskiptaráðuneytið bréf 20. ágúst 2008 til breska fjármálaráðuneytisins, þar sem veitt voru svör við tilteknum spurningum þess síðarnefnda. Í bréfi viðskiptaráðuneytisins sagði meðal annars að færi svo ólíklega að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti ekki aflað sér fjár á lánamörkuðum mætti fullvissa breska ráðuneytið um að íslenska ríkisstjórnin myndi gera allt það, sem ábyrg ríkisstjórn í þeirri stöðu myndi gera, þar á meðal að aðstoða sjóðinn við fjáröflun til að gera honum kleift að standa undir lágmarksvernd innstæðna. Jafnframt var bent á að lenti fjármálafyrirtæki, sem hefði trausta eiginfjárstöðu, í lausafjárvanda vegna skyndilegra og stórfelldra úttekta innstæðueigenda gæti Seðlabanki Íslands komið því til aðstoðar sem lánveitandi til þrautavara og myndi ríkisstjórnin veita honum aðstoð í því skyni. Fyrir dómi staðfesti ákærði að efni þessa bréfs viðskiptaráðuneytisins hafi verið borið undir sig áður en það var sent, en til að forðast að búa til ný vandamál á þessum tíma hafi verið veitt loðin svör við fyrirspurn breskra stjórnvalda. Þótt orðalag bréfsins sé vissulega óákveðið verður efni þess ekki skilið öðru vísi en svo að íslenska ríkisstjórnin hafi tekið ákvörðun um aðstoð við fjáröflun tryggingarsjóðsins, enda mátti vera ljóst að sjóðurinn hefði einskis trausts notið á lánamörkuðum án slíkrar aðstoðar. Enn fremur mátti skilja bréfið svo að ríkisstjórnin hafi ákveðið að ríkið myndi veita bönkunum beina eða óbeina fjárhagslega aðstoð ef þeir lentu í bráðum lausafjárvanda.

6

Í 2. gr. reglna um fundargerðir ríkisstjórnarinnar, sem samþykktar voru 31. maí 1999 og giltu á þeim tíma sem ákæra í málinu lýtur að, sagði að í fundargerð skyldu „færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra, auk þess sem greint skal frá umræðuefni, ef ekki er á því formleg niðurstaða, og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk.“ Í málinu hafa verið lagðar fram fundargerðir 52 ríkisstjórnarfunda, sem haldnir voru á tímabilinu 1. febrúar til 6. október 2008. Ef frá eru taldar fundargerðir fjögurra síðustu fundanna, 30. september, 3., 5. og 6. október, var ekki fært til bókar að rætt hafi verið sérstaklega um málefni viðskiptabanka eða annarra fjármálafyrirtækja á fundum ríkisstjórnarinnar á fyrrgreindu tímabili.

Samkvæmt fundargerð frá fundi ríkisstjórnarinnar 8. febrúar 2008 bar iðnaðarráðherra upp fyrirspurn um þróun efnahagsmála og var það mál rætt ítarlega. Í fundargerð 18. mars sama ár var fært til bókar að samgönguráðherra hafi tekið upp umræður um stöðu efnahagsmála og beint fyrirspurn til forsætisráðherra og fjármálaráðherra um gjaldeyrismarkaðinn, áhrif á gengi og efnahagsmálin. Hafi forsætisráðherra farið yfir stöðu mála og að því búnu hafi málið verið rætt. Samkvæmt fundargerð 15. apríl 2008 lagði fjármálaráðherra fram nýja þjóðhagsspá, þar sem meðal annars var fjallað um innlendan og alþjóðlegan fjármálamarkað, og var málið rætt. Á fundi 16. maí sama ár var bókað að ákærði hafi kynnt gjaldmiðlaskiptasamninga Seðlabanka Íslands við seðlabanka Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs og málið verið rætt. Einskis var getið um að lögð hafi verið fram eða kynnt áðurgreind yfirlýsing, sem ákærði og tveir aðrir ráðherrar undirrituðu sama dag. Samkvæmt fundargerð 23. maí 2008 kynnti fjármálaráðherra frumvarp til laga um heimild ríkissjóðs til sérstakrar lántöku, sem samþykkt var að senda þingflokkum stjórnarflokkanna til meðferðar. Í athugasemdum við frumvarpið kom fram að meðal annars væri ráðgert að nýta þessa heimild til að taka erlent lán, sem yrði endurlánað seðlabankanum til að styrkja gjaldeyrisforða hans. Á fundi 12. ágúst 2008 var fært til bókar að viðskiptaráðherra hafi lagt fram og kynnt minnisblað um skipun nefndar um fjármálastöðugleika og hafi málið verið rætt, en afgreiðslu þess frestað.

Í fundargerð frá fundi ríkisstjórnarinnar 30. september 2008 var greint frá því að rætt hafi verið um málefni fjármálafyrirtækja, nánar tiltekið fyrirhuguð kaup ríkisins á meiri hluta hlutafjár í Glitni banka hf., auk þess sem fjallað hafi verið um stöðuna á fjármálamörkuðum hér á landi og erlendis. Ákveðið hafi verið að ráðuneytisstjórar þriggja tilgreindra ráðuneyta yrðu í svonefndu neyðarteymi Seðlabanka Íslands. Samkvæmt fundargerðum 3. og 5. október 2008 tók ákærði til umræðu atburðarás síðustu daga og stöðu bankanna á fyrri fundinum og lagði fram og kynnti yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um innstæðutryggingar á þeim síðari. Á fundi 6. sama mánaðar var bókað að viðskiptaráðherra hafi lagt fram og kynnt frumvarp til laga um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. og lagt til að málið yrði sent þingflokkum stjórnarflokkanna til meðferðar. Málið hafi verið ítarlega rætt og samþykkt.

Auk ákærða hafa fimm ráðherrar, sem sátu í ríkisstjórn hans á árinu 2008, borið fyrir dómi hvort og þá hvernig hafi verið rætt á ríkisstjórnarfundum um málefni viðskiptabanka og annarra fjármálafyrirtækja á því tímabili, sem hér um ræðir. Í skýrslu, sem ákærði gaf við upphaf aðalmeðferðar málsins, sagði hann aðspurður að hann byggist við að sú hætta, sem steðjaði að íslensku bönkunum á árinu 2008 og þá jafnframt ríkissjóði, hafi ekki verið rædd á ríkisstjórnarfundum „undir þeim formerkjum.“ Bankamál hafi verið „rædd kannski sem hluti af efnahagsmálaumræðu en þau voru náttúrulega aðallega rædd í minni hópum, færri ráðherra“ og þá utan ríkisstjórnarfunda. Ákærði sagði að ekki hafi verið rætt um stöðu bankanna á fundi ríkisstjórnarinnar 15. ágúst 2008, þar sem frumvarp til fjárlaga var tekið fyrir. Aðspurður hvort það hafi verið í fyrsta sinn 3. október 2008, sem staða bankanna í heild var rædd á ríkisstjórnarfundi, kvaðst ákærði telja svo vera, það er að segja undir þeim formerkjum hversu hætt bankarnir væru komnir. Málefni þeirra hafi þó verið rædd innan um önnur efnahagsmál á fundum ríkisstjórnarinnar. Þá minntist hann þess ekki að vinna samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað hafi komið þar til umræðu. Þegar ákærði gaf aftur skýrslu fyrir dóminum eftir að hafa hlýtt á framburð vitna sagði hann að efnahagsmál, atvinnumál, kjaramál og bankamál hafi verið margoft rædd í ríkisstjórninni á ofangreindu tímabili.

Vitnisburður annarra fyrrverandi ráðherra fyrir dómi var að þessu leyti ekki í fullu samræmi við framburð ákærða. Þannig sagði Árni M. Mathiesen að málefni bankanna og sú hætta, sem vofði yfir fjármálamarkaðinum, hafi oft og með reglulegu millibili verið rædd á fundum ríkisstjórnarinnar frá því í febrúar til loka september 2008, þótt efnið hafi ekki verið á dagskrá fundanna. Þó gæti hann ekki sagt til um hversu mikið hafi verið farið í einstök atriði, enda ætti hann erfitt með að greina milli þess, sem komið hafi fram á ríkisstjórnarfundum og fundum ráðherra Sjálfstæðisflokksins. Hann minntist þess ekki að fjallað hafi verið á fundum ríkisstjórnarinnar um vinnu samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað eða gögn frá hópnum verið kynnt þar. Árni kvaðst ekki geta fullyrt hvort málefni einstakra banka hafi verið til umræðu í ríkisstjórn fyrr en 30. september 2008. Björgvin G. Sigurðsson bar að málefni bankanna hafi oft verið rædd á fundum ríkisstjórnarinnar undir liðnum önnur mál, en málefni einstakra banka hafi þó ekki verið rædd þar. Langstærsti liðurinn í þessu hafi tengst umfjöllun um frumvarp til laga um heimild til erlendrar lántöku. Aðspurður gat hann að öðru leyti ekki bent frekar á hvenær málefni bankanna hafi verið til umræðu á ríkisstjórnarfundum. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir bar að málefni bankanna hafi oft komið óformlega til umræðu í ríkisstjórn og ekki aðeins undir liðnum önnur mál, heldur einnig í tengslum við aðra dagskrárliði. Staða bankanna hafi verið rædd sem vandamál og hafi ríkisstjórnin allt árið 2008 velt fyrir sér málefnum bankanna og vanda þeirra á alþjóðlegum mörkuðum. Hún kvaðst á hinn bóginn telja að aldrei hafi verið rætt á ríkisstjórnarfundi um málefni einstakra banka. Hún gat þess í öðru samhengi að hún teldi sérkennilegt að tiltekin gögn, sem fjallað var um á fundum samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað, hafi ekki verið lögð fram í ríkisstjórn, sem kynni að stafa af því að efni þeirra hafi þótt viðkvæmt. Í því sambandi benti hún sérstaklega á tvö vinnuskjöl, sem rætt var um á fundum samráðshópsins 1. apríl og 7. júlí 2008. Aðspurð hvort staða bankanna hafi komið upp í umræðum innan ríkisstjórnarinnar sagði Jóhanna Sigurðardóttir að á fyrri hluta árs 2008 hafi staðan í efnahagsmálum almennt verið rædd. Hún taldi að rætt hafi verið í fyrsta sinn um einstaka banka í ríkisstjórn á fundi 30. september 2008 þegar málefni Glitnis banka hf. voru borin þar upp. Þá kvaðst Jóhanna telja að staða bankanna í heild hafi í fyrsta skipti verið rædd á formlegan hátt á ríkisstjórnarfundi 3. október 2008. Hún greindi einnig frá því að hún hafi í ágúst eða september 2008 heyrt af því að einhver undirbúningur stæði yfir í tengslum við viðbragðsáætlun vegna fjármálaáfalls, en hún hafi að öðru leyti ekki vitað um vanda bankanna fyrr en hann varð ljós. Össur Skarphéðinsson sagðist minnast þess að málefni bankanna hafi verið rædd í ríkisstjórninni, frekar í umræðu um aðra dagskrárliði, svo sem efnahagsmál, heldur en undir liðnum önnur mál. Hann kvaðst telja að rætt hafi verið í fyrsta sinn um málefni einstakra banka á fundi ríkisstjórnarinnar 30. september 2008. Aðspurður um ríkisstjórnarfund 3. október 2008 sagði Össur að það hafi verið fyrsti fundurinn sem hafi aðallega snúist um stöðu bankakerfisins. Hann greindi og frá því að hann minntist þess ekki að hafa verið viðstaddur umræður um hvort viðbragðsáætlun vegna fjármálaáfalls væri til fyrr en hamfarirnar hafi dunið yfir. Af framburði hans má ráða að honum hafi ekki verið kunnugt um störf samráðshópsins eða gögn frá hópnum.

Með skírskotun til skýrslu ákærða fyrir dómi og fundargerða ríkisstjórnarinnar verður að líta svo á að hafið sé yfir allan vafa að sú hætta, sem steðjaði að íslensku viðskiptabönkunum og ríkissjóði, hafi ekki verið rædd á fundum ríkisstjórnarinnar á tímabilinu frá febrúar til loka september 2008, þótt málefni bankanna kunni að hafa borið þar á góma af og til í öðru samhengi. Framburður vitna um að málefni bankanna hafi komið til umfjöllunar á ríkisstjórnarfundum á þessum tíma, jafnvel oft, breytir ekki þessari niðurstöðu, enda var hann að þessu leyti almenns eðlis og var þar hvergi lýst nánar hvað rætt hafi verið um varðandi bankana. Að auki bera sum þau atriði, sem getið var að framan úr skýrslum vitnanna, augljós merki þess að aldrei hafi verið rætt á ríkisstjórnarfundum um þá hættu, sem að bönkunum steðjaði. Þá kom ekki annað fram hjá vitnunum en að málefni einstakra banka hafi ekki verið rædd í ríkisstjórn fyrr en á fundi hennar 30. september 2008 þegar fyrirhuguð kaup ríkisins á meiri hluta hlutafjár í Glitni banka hf. voru þar til umfjöllunar.

Ákærði taldi í skýrslu sinni fyrir dómi að fyrirhugaður flutningur á Icesave reikningum úr útibúi Landsbanka Íslands hf. í London til dótturfélags hafi ekki verið ræddur í ríkisstjórn. Af framburði hans má einnig ætla að hættan, sem leiddi af reikningunum fyrir Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta, hafi ekki heldur verið þar til sérstakrar umfjöllunar. Árni M. Mathiesen taldi líklegt að atriði í tengslum við Iceasave reikningana hafi borið á góma á ríkisstjórnarfundum, en hann gæti ekki fullyrt það. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir kvaðst nánast ekkert hafa komið að umræðum um Icesave reikningana ef frá væri talinn fundur hennar og ákærða með bankastjórn Seðlabanka Íslands 1. apríl 2008. Jóhanna Sigurðardóttir minntist þess ekki að Icesave reikningarnir hafi komið til umræðu í ríkisstjórn fyrir hrun bankanna eða að þar hafi verið rætt um að hætta gæti stafað af þeim vegna skuldbindinga Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Af vitnisburði Össurar Skarphéðinssonar verður ályktað að Icesave reikningarnir hafi ekki verið til umfjöllunar í ríkisstjórninni og sagðist hann ekki hafa heyrt að hætta gæti stafað af þeim fyrir tryggingarsjóðinn.

Aðspurður fyrir dómi kvaðst ákærði ekki getað svarað því hvort innstæðutryggingar hafi verið ræddar á fundum ríkisstjórnarinnar fyrr en þær voru teknar upp á fundi 5. október 2008. Jóhanna Sigurðardóttir taldi að það mál hafi ekki verið rætt fyrr á vettvangi ríkisstjórnarinnar, en Össur Skarphéðinsson kvaðst telja að innstæðutryggingar hafi komið til umræðu á ríkisstjórnarfundi fyrr í þeirri viku. Björgvin G. Sigurðsson og Ingibjörg Sólrún Gísladóttir báru að innstæðutryggingar hafi verið ræddar á fundum ríkisstjórnarinnar fyrr á árinu 2008, en án þess að þau nefndu hvenær. Sá fyrrnefndi tengdi þá umræðu þó við lagafrumvarp um þetta efni, sem hann hafi kynnt í ríkisstjórn, en af gögnum málsins verður ekki ráðið hvenær það gæti nánar hafa verið.

Fyrir dómi sagðist ákærði telja að hann hafi ekki tekið til umræðu á ríkisstjórnarfundi 8. febrúar 2008 þau atriði, sem rædd voru á fundi hans, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands daginn áður. Af vitnisburði Björgvins G. Sigurðssonar og Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur verður ráðið að Björgvin hafi fengið vitneskju um það, sem fór fram á þessum fundi, frá Ingibjörgu á fundi í þingflokki Samfylkingarinnar, en ekki frá ákærða. Um aðra slíka fundi kvaðst Björgvin ekki hafa heyrt fyrr en síðar, þar á meðal kannaðist hann ekki við að hafa heyrt af fundi ákærða og utanríkisráðherra með bankastjórn seðlabankans 1. apríl 2008. Á hinn bóginn svaraði Ingibjörg því til, þegar hún var spurð hvort hún hafi upplýst Björgvin um það sem kom fram á fundum hennar og ákærða með bankastjórn seðlabankans, að ýmislegt hafi verið rætt óformlega og hafi þessi mál komið til umræðu á ráðherrafundum Samfylkingarinnar, til dæmis 7. apríl 2008.

Ákærði sagði fyrir dómi að fyrrgreind yfirlýsing til seðlabanka Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs, sem undirrituð var af honum, tveimur öðrum ráðherrum og bankastjórn Seðlabanka Íslands 16. maí 2008, hafi ekki verið rædd í ríkisstjórn. Árni M. Mathiesen og Ingibjörg Sólrún Gísladóttir minntust þess ekki að rætt hafi verið um yfirlýsinguna eða að hún hafi verið kynnt þegar greint var frá gjaldmiðlaskiptasamningum Seðlabanka Íslands við norrænu seðlabankana þrjá á fundi ríkisstjórnarinnar sama dag. Björgvin G. Sigurðsson kvaðst ekki hafa séð yfirlýsinguna fyrr en eftir gerð samninganna. Hann kannaðist heldur ekki við að hafa fengið skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem vísað var til í yfirlýsingunni, eða að sú skýrsla hafi verið kynnt sér. Þá sagði Össur Skarphéðinsson að yfirlýsingin hafi ekki verið kynnt á umræddum fundi ríkisstjórnarinnar og hafi hann ekkert heyrt af henni.

Þegar ákærði gaf skýrslu að nýju við lok aðalmeðferðar lét hann þess getið að hann hafi ekki talið tilefni til að kalla ríkisstjórnina saman til fundar helgina 27. og 28. september 2008 vegna málefna, sem vörðuðu Glitni banka hf. Þá hafði hann áður sagt að frumvarp, sem varð að lögum nr. 125/2008, hafi fyrst verið rætt á fundi ríkisstjórnarinnar 6. október 2008, en á fundi hennar daginn áður hafi verið farið rækilega yfir hvort aðrar leiðir væru færar. Fundurinn 6. október hafi því verið eini ríkisstjórnarfundurinn, þar sem setning þessara laga hafi verið til umfjöllunar.

Samkvæmt því, sem rakið hefur verið, er fullsannað að störf samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað hafi ekki komið til umræðu á fundum ríkisstjórnarinnar á því tímabili, sem ákæra í málinu tekur til. Því síður voru þar kynntar hugmyndir og umræður innan hópsins um þörf á pólitískri stefnumótun, svo sem um hugsanlegan fjárhagsstuðning ríkisins við viðskiptabankana ef til greiðslufalls þeirra kæmi og umfang innstæðutrygginga. Þótt vafi leiki á því hvort innstæðutryggingar hafi komið til umræðu í ríkisstjórn á umræddu tímabili virðist fyrst hafa verið fjallað um yfirlýsingu um þetta efni á fundi hennar 5. október 2008. Þá fer ekki milli mála að Icesave reikningar Landsbanka Íslands hf. og vandamál tengd þeim, þar á meðal hætta, sem stafað gæti af reikningunum vegna skuldbindinga Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, komu ekki sérstaklega til umfjöllunar í ríkisstjórn. Einnig er óhætt að slá því föstu að það, sem fram kom á fundum ákærða og fleiri með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar og 1. apríl 2008, var ekki rætt í ríkisstjórn. Þar var heldur ekki fjallað um yfirlýsinguna, sem ákærði og tveir aðrir ráðherrar undirrituðu 16. maí 2008 í tengslum við gerð gjaldmiðlaskiptasamninga Seðlabanka Íslands við þrjá norræna seðlabanka, þótt í henni hafi verið lýst yfir skuldbindingum í nafni ríkisstjórnarinnar. Loks verður að líta svo á, miðað við það sem fram er komið í málinu, að efni bréfs viðskiptaráðuneytisins til breska fjármálaráðuneytisins 20. ágúst 2008 hafi aldrei verið kynnt eða rætt á fundum ríkisstjórnarinnar, en þar var þó lýst afstöðu hennar til aðstoðar ríkisins við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta, svo og til stuðnings við Seðlabanka Íslands í hlutverki hans sem lánveitandi til þrautavara gagnvart íslensku bönkunum.

7

Samkvæmt c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963 varðar það ráðherra sem áður segir ábyrgð eftir lögunum ef hann lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem fyrirskipað er í stjórnarskránni. Þótt líta megi svo á að ákærða hafi ekki verið ljóst fyrr en í byrjun október 2008 hve geigvænleg sú hætta væri, sem steðjaði að íslenska bankakerfinu og þar með heill ríkisins, voru upplýsingarnar, sem honum voru tiltækar um yfirvofandi háska, engu að síður svo alvarlegar þegar í febrúar það ár að á ákærða hvíldi skylda til að taka hann til umfjöllunar á vettvangi ríkisstjórnarinnar. Þá blasti við að kæmust viðskiptabankarnir í greiðsluvanda myndi lánstraust ríkisins bíða alvarlegan hnekki á lánamörkuðum erlendis. Vegna stærðar bankakerfisins, sem nam nálega nífaldri landsframleiðslu Íslands, lá jafnframt ljóst fyrir að ríkið hafði takmarkað svigrúm til að koma bönkunum til aðstoðar, meðal annars fyrir þá sök að skuldbindingar þeirra voru að stærstum hluta í erlendum gjaldmiðlum. Við þetta bættist óvissa um kröfur innstæðueigenda á hendur bönkunum, en á þessum tíma nutu þær ekki forgangs umfram kröfur annarra lánardrottna við gjaldþrotaskipti eða slit þeirra. Í ársbyrjun 2008 námu heildarinnstæður hjá íslenskum fjármálafyrirtækjum, sem nutu tryggingar hjá Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta, meira en 2.300.000.000.000 krónum. Þótt til álita hefði komið var ógerningur fyrir ríkið að takast á hendur ábyrgð á innstæðunum að fullu ef til greiðsluþrots bankanna kæmi. Hér var við fordæmalausan og risavaxinn vanda að etja og vegna þess hve ríkir almannahagsmunir voru í húfi var án nokkurs vafa um að ræða mikilvæg stjórnarmálefni í merkingu 17. gr. stjórnarskrárinnar. Þar að auki gerði hættuástandið, sem magnaðist eftir því sem á leið, það að verkum að óhjákvæmilegt var að taka til endurmats þann þátt í efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar, sem laut að afstöðu hennar til viðskiptabankanna. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 36/2001 heyrir það málefni undir ríkisstjórnina í heild, en ekki einstaka ráðherra. Af þeim sökum var skylt að taka það til umræðu á ríkisstjórnarfundum svo að öllum ráðherrum gæfist þar kostur á að tjá sig og ráða því til lykta.

Hér að framan hefur verið lýst efni yfirlýsingarinnar til seðlabanka Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs, sem ákærði og tveir aðrir ráðherrar undirrituðu 16. maí 2008. Í ljósi þess að yfirlýsingin bar með sér að hún væri öðrum þræði gerð í nafni ríkisstjórnarinnar og ekki síður sökum þess að þar var því lýst yfir að Fjármálaeftirlitið myndi beita valdheimildum sínum gagnvart bönkunum, án þess að viðskiptaráðherra sem stofnunin heyrði undir stæði að henni, hvíldi sú ótvíræða skylda á ákærða sem forsætisráðherra að bera hana undir ríkisstjórnina. Sama átti við um bréfið, sem viðskiptaráðuneytið sendi breska fjármálaráðuneytinu 20. ágúst 2008, með vitund og vilja ákærða, en áður hefur verið gerð grein fyrir efni þess. Þótt ekki sé vísað sérstaklega til þessa bréfs í ákæru fellur sú háttsemi ákærða að láta farast fyrir að ræða efni þess á ríkisstjórnarfundi undir verknaðarlýsingu ákæruliðar 2.

Samkvæmt því, sem áður var rakið, telst sannað í málinu svo að hafið sé yfir vafa að sú mikla hætta, sem steðjaði að íslensku bönkunum og þar með heill ríkisins, hafi ekki verið rædd á fundum ríkisstjórnarinnar á tímabilinu frá febrúar 2008 þar til í lok september það ár. Sem fyrr segir verður einnig að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að á þeim fundum hafi ekki verið rætt um ýmis atriði, sem voru til umfjöllunar í samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað og fullt tilefni var til að taka fyrir í ríkisstjórn. Það var enn brýnna sökum þess að ákærði miðlaði ekki mikilvægum upplýsingum, sem hann bjó yfir um málefni bankanna, til viðskiptaráðherra, sem þau heyrðu undir. Síðast en ekki síst er sannað að áðurgreind tvö skjöl, sem send voru erlendum stjórnvöldum og höfðu annars vegar að geyma skuldbindingar og hins vegar fyrirheit í nafni ríkisstjórnarinnar, voru ekki rædd á fundum hennar.

Ákærði og ýmsir aðrir, sem gefið hafa skýrslu fyrir dómi, hafa lagt áherslu á að ástandið á fjármálamörkuðum hafi verið svo viðkvæmt á þeim tíma, sem ákæra í málinu tekur til, að minnsti orðrómur um að íslensku bankarnir kynnu að komast í greiðsluvanda hefði getað flýtt fyrir og jafnvel valdið því að þeir hefðu fallið. Af þeim sökum hafi verið afar brýnt að ræða þá hættu, sem að bankakerfinu steðjaði, í þröngum hópi þar sem fullur trúnaður ríkti. Þótt þessi viðhorf geti hafa átt fullan rétt á sér, einkum meðan erfiðleikar bankanna voru enn á fárra vitorði, stoðar ekki fyrir ákærða að bera það fyrir sig að af þessari ástæðu hafi hann ekki getað reifað þau málefni, sem hér um ræðir, á fundum ríkisstjórnarinnar. Umgjörð þeirra funda tekur ekki síst mið af því að á þeim vettvangi eigi ráðherrar sem æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins að geta ráðið ráðum sínum og rætt mikilvæg mál í trúnaði og fyrir luktum dyrum, enda hvílir sem fyrr segir rík skylda á ráðherrum til að skýra ekki frá því, sem þar kemur fram um slík trúnaðarmál.

Sú háttsemi ákærða að láta farast fyrir að hlíta fyrirmælum 17. gr. stjórnarskrárinnar um að halda ráðherrafundi um þau mikilvægu stjórnarmálefni, sem lýst hefur verið hér að framan, varð ekki eingöngu til þess að brotin væri formregla, heldur stuðlaði hún að því að ekki var á vettvangi ríkisstjórnarinnar mörkuð pólitísk stefna til að takast á við þann mikla vanda, sem ákærða hlaut að vera ljós í febrúar 2008. Ef slík stefna hefði verið mörkuð og henni síðan fylgt eftir á skipulegan hátt, þar á meðal af Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu, má leiða að því rök að draga hefði mátt úr því tjóni, sem hlaust af falli bankanna í byrjun október 2008. Enn fremur er líklegt að stjórnvöld hefðu þá verið betur undir það búin að taka afstöðu til beiðni Glitnis banka hf. um fjárhagsaðstoð í lok september 2008 þannig að greiða hefði mátt úr vanda þess banka á yfirvegaðri hátt en gert var.

Af framburði ákærða fyrir dómi verður ráðið að hann hafi fylgst vel með framvindu þeirra mála, sem hér um ræðir. Að hans sögn gerði ráðuneytisstjórinn í forsætisráðuneytinu, sem stýrði samráðshópnum um fjármálastöðugleika og viðbúnað, honum grein fyrir störfum hópsins þegar tilefni var til. Hafi samstarf þeirra tveggja verið náið í þessu efni sem öðrum og þeir rætt saman á hverjum degi. Bolli Þór Bollason fyrrum ráðuneytisstjóri staðfesti þetta þegar hann bar vitni fyrir dómi. Kvaðst hann hafa rætt mikið við ákærða og meðal annars greint frá því, sem fram fór í samráðshópnum, enda hafi öll efnahagsumræða hér á landi seinni hluta ársins 2007 og sérstaklega á árinu 2008 snúist um stöðu bankanna. Efaðist hann um að þeir hafi nokkru sinni rætt saman án þess að þessi mál bæri á góma. Ákærði sagði fyrir dómi að ákveðið hafi verið að vitneskja um fyrrgreinda yfirlýsingu 16. maí 2008 yrði einungis í þröngum hópi. Í vitnisburði Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur kom fram að ástæða þess að yfirlýsingin var ekki lögð fram á fundi ríkisstjórnarinnar þennan dag hafi líklega verið sú að efni hennar hafi verið talið viðkvæmt. Þetta sýnir að þrátt fyrir að yfirlýsingin hafi sem fyrr segir verið gefin í nafni ríkisstjórnarinnar hafi ákærði ekki viljað kynna hana og ræða á ríkisstjórnarfundi. Þegar lagt er mat á huglæga afstöðu ákærða á þessum tíma ber á hinn bóginn að horfa einnig til þess að hann kvaðst í skýrslu sinni fyrir dómi telja að það hafi verið á valdi sínu og Ingibjargar sem formanna stjórnarflokkanna að ákveða hvort ástæða væri til að fjalla um einstök mál að öllum ráðherrum viðstöddum. Því til stuðnings vísaði hann til venju, sem þróast hafi í samsteypustjórnum. Samkvæmt þessu verður að virða ákærða það til stórkostlegs gáleysis að hafa látið farast fyrir að taka þau málefni, sem áður voru rakin, til umfjöllunar á fundum ríkisstjórnarinnar, enda var honum ljóst eða mátti að minnsta kosti vera ljóst að þau væru svo mikilvæg og að auki þess eðlis, sem þáttur í efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar, að honum bæri skylda til þess.

Það er því niðurstaða dómsins að vegna athafnaleysis ákærða, sem lýst er hér að framan, beri að sakfella hann fyrir brot gegn c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963, sbr. 11. gr. sömu laga, vegna þeirrar háttsemi, sem honum er gefin að sök í lið 2 í ákæru.