Dómur Landsdóms í máli nr. 3/2011/VI

←

Dómur Landsdóms í máli nr. 3/2011 (2012)
Landsdómur
VI

→

VI

1 breyta

Ákærði reisir sýknukröfu sína í fyrsta lagi á atriðum, sem varða ákæruna á hendur honum í heild. Í því sambandi vísar hann til þess að refsiákvæði, sem hann er talinn hafa brotið gegn, fullnægi ekki kröfum um skýrleika refsiheimilda, sem leiddar verði af 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og fyrri málslið 1. mgr. 7. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu. Þótt dómurinn hafi í úrskurði 3. október 2011 hafnað þeirri röksemd að þessi refsiákvæði væru ekki nægilega skýr til að ákærði gæti haldið uppi vörnum gegn sakargiftum í málinu, hafi sú niðurstaða eingöngu varðað kröfu hans um að málinu yrði vísað frá dómi og þar með formhlið þess. Því telur ákærði að enn eigi eftir að leysa úr því hvort refsiheimildirnar standist þessar kröfur með tilliti til efnishliðar málsins.

2 breyta

Að því er varðar liði 1.3, 1.4 og 1.5 í ákæru telur ákærði að ákvæði b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963 feli í sér matskennda vísireglu, sem leggi í hendur dómsins að meta hvort viðbrögð ráðherra við fyrirsjáanlegri hættu fyrir heill ríkisins hafi verið fullnægjandi með hliðsjón af óskráðum siðferðisviðmiðunum, svo og að ákveða á þeim grundvelli hvort hann hafi bakað sér refsiábyrgð. Hafi ákæruvaldið ekki skýrt hverjar þessar viðmiðanir séu. Með þessu sé dóminum nánast fengið frjálst mat um það hvort háttsemin, sem ákærða er gefin að sök, verði talin refsinæm. Breyti þar engu þótt hugtökin fyrirsjáanleg hætta og heill ríkisins verði skýrð eftir hlutlægum mælikvarða, enda sé hann háður mati dómsins. Það sama eigi við um 141. gr. almennra hegningarlaga, sem ákærða er til vara gefið að sök að hafa brotið gegn. Þá sé honum í öðrum lið ákæru gefið að sök brot gegn c. lið 8. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963, sbr. 17. gr. stjórnarskrárinnar. Þetta ákvæði stjórnarskrárinnar fullnægi ekki meginreglunni um skýrleika refsiheimilda, en í c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963 sé mælt fyrir um að það varði ráðherra ábyrgð eftir lögunum ef hann annars framkvæmir sjálfur, fyrirskipar framkvæmd á eða lætur viðgangast að framkvæmt sé nokkuð það, sem fer í bága við stjórnarskrána, eða lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem þar er fyrirskipað eða veldur því að framkvæmd þess farist fyrir. Í 1. málslið 17. gr. stjórnarskrárinnar segi að ráðherrafundir skuli haldnir um nýmæli í lögum og mikilvæg stjórnarmálefni. Orðalag ákvæðisins gefi ekki vísbendingar um hvenær stjórnarmálefni verði talið mikilvægt og hafi það ekki að geyma hlutlæga mælikvarða eða viðmiðanir, sem styðjast megi við í því efni. Þar sé ekki kveðið á um skýra og afmarkaða athafnaskyldu ráðherra, heldur sé þetta matskennd vísiregla. Reglan hafi ekki viðurkennt eða þekkt inntak og sé því ekki tæk refsiheimild. Þá eigi c. liður 8. gr. laga nr. 4/1963 samkvæmt efni sínu eingöngu við um alvarleg stjórnarskrárbrot ráðherra. Undir það geti umræður og bókanir á ríkisstjórnarfundum ekki fallið.

Um fyrningu sakar samkvæmt 141. gr. almennra hegningarlaga vísar ákærði til þess að væri miðað við að fyrningartími hafi byrjað í október 2008 þá hafi brot samkvæmt ákvæðinu fyrnst í október 2010. Ákæruvaldið hafi byggt á því að þá hafi Alþingi verið búið að álykta um málshöfðun og hafi þetta rofið fyrningu. Bendir ákærði á að ákvæði 81. gr. almennra hegningarlaga taki ekki skýrlega til aðstæðna sem þessara og yrði þá að reisa niðurstöðu um rof fyrningar á rýmkandi lögskýringu eða lögjöfnun í þessu tilviki. Þá vísar ákærði til þess að rannsóknarnefnd Alþingis og ríkissaksóknari hafi talið helstu embættismenn ríkisins, aðra en ráðherra, sem farið hafi með þessi málefni á árinu 2008, hvorki hafa sýnt af sér gáleysi né vanrækslu, en það séu ráðuneytisstjórar og yfirstjórn Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Þar sem háttsemi þessara embættismanna lúti að ráðsmennsku þeirra í starfi hljóti að skjóta skökku við að niðurstaðan hafi ekki orðið sú sama um ákærða. Verði ekki fallist á framangreint byggir ákærði á því að verknaðarlýsingu í ákæru sé svo áfátt að sýkna verði hann í málinu. Vegna óskýrleika refsiákvæða, sem vísað er til í ákæru, hefði borið nauðsyn til að verknaðarlýsing í ákæru væri skýr og afmörkuð, auk þess sem þörf hefði verið á að rökstyðja sérstaklega hvaða mælikvarða ætti að leggja til grundvallar við mat á ætlaðri refsiverðri háttsemi og hvernig hún fullnægi skilyrðum þessara refsiákvæða. Í lögskýringargögnum um lög nr. 4/1963 komi fram að 10. gr. þeirra sé afar matskennd og hafi í fræðikenningum þótt leika vafi á að b. liður ákvæðisins geti talist viðhlítandi refsiheimild.

Ákærði telur bæði rangt og ósannað að hann hafi gerst sekur um þá háttsemi, sem greinir í ákæru. Í þeirri meginreglu að refsiákvæði beri að skýra þröngt felist að óhagstæðari skýringarkostur af tveimur tiltækum verði ekki valinn nema hann hafi beina stoð í texta ákvæðisins, sbr. meðal annars dóm Hæstaréttar 14. desember 1995 í máli nr. 342/1995. Skýra verði b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 svo að ákvæðið feli í sér þrjú meginskilyrði fyrir því að athafnaleysi ráðherra teljist refsivert. Í fyrsta lagi verði alvarleg hætta að hafa verið fyrir hendi, sem ógnað hafi heill ríkisins. Telur ákærði að með því sé átt við að grunnstoðum eða tilvist íslenska ríkisins sé ógnað. Í öðru lagi verði hættan, sem sannanlega steðjaði að heill ríkisins, að hafa verið ráðherranum fyrirsjáanleg. Í þriðja lagi verði hann að hafa látið farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem afstýrt gat hættunni, eða valdið því að slík framkvæmd færist fyrir. Þannig þurfi að vera orsakasamband milli athafnaleysis ráðherra og þess að ekki hafi tekist að afstýra þeirri hættu, sem steðjaði að heill ríkisins. Auk hlutlægra refsiskilyrða b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963 þurfi háttsemi ráðherra einnig að uppfylla þau huglægu saknæmisskilyrði 2. gr. sömu laga að brot hafi verið framið af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi. Almennt gáleysi sé því ekki nægilegt til sakfellingar. Þannig sé það skilyrði refsiábyrgðar samkvæmt ákvæðinu að sýnt hafi verið fram á að þær athafnir, sem ákærða er gefið að sök að hafa vanrækt að grípa til, hefðu í raun getað afstýrt eða bægt frá aðsteðjandi hættu eða þær hefðu að minnsta kosti getað dregið verulega úr því tjóni, sem af athafnaleysinu hlaust. Jafnframt verði að sýna fram á að athafnirnar hafi verið framkvæmanlegar á tímabilinu frá febrúar eða eftir atvikum júlí fram í byrjun október 2008, sem ákæran tekur til, og í raun getað afstýrt hættu. Í þessu sambandi verði og að líta til þess hvort viðbrögð ákærða hafi verið forsvaranleg miðað við vitneskju hans um aðstæður á hverjum tíma. Sakfelling verði þannig ekki reist á því að ákærði hafi ekki gripið til aðgerða, sem almennt eða fræðilega gátu verið til þess fallnar að koma í veg fyrir hættu fyrir heill ríkisins, ef þær voru í raun óframkvæmanlegar eða hefðu fyrirsjáanlega ekki þjónað tilgangi eins og atvikum var háttað. Þá liggi hvergi fyrir skilgreining á þeirri tjónshættu sem yfirvofandi hafi verið. Allt þetta eigi einnig við um skýringu á 141. gr. almennra hegningarlaga, auk þess sem b. liður 10. gr. laga nr. 4/1963 tæmi sök gagnvart því ákvæði, sem áskilji enn fremur að brot sé stórfellt og ítrekað.

Þá telur ákærði að í málinu sé sönnunarfærslu ákæruvaldsins áfátt í veigamiklum atriðum. Lögð hafi verið fram fjölmörg gögn, sem ekki hafi verið borin undir ákærða á rannsóknarstigi málsins. Að auki sé í fjölda tilvika erfitt að sjá í hvaða tilgangi einstök gögn séu lögð fram og mörg fyrirliggjandi skjöl varði sönnunarfærslu í málinu litlu sem engu. Enn fremur sé málatilbúnaður ákæruvaldsins reistur á gögnum, sem rannsóknarnefnd Alþingis hafi aflað og lögð voru til grundvallar skýrslu hennar. Sú skýrsla virðist hafa verið helsti grundvöllur þingsályktunar um málshöfðun á hendur ákærða. Skýrslan sé hins vegar ekki meðal málsgagna nema að takmörkuðu leyti. Rannsókn nefndarinnar hafi ekki verið sakamálarannsókn og ekki snúist um ráðherraábyrgð tiltekinna manna, heldur lotið að orsökum falls bankanna almennt og tengdum atburðum og því hvort einstakir menn hafi sýnt af sér mistök eða vanrækslu í merkingu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Þá hafi aldrei við rannsókn málsins verið hugað að mikilvægum atriðum, sem varði hugsanlega refsiábyrgð ákærða, svo sem huglægri afstöðu hans á því tímabili, sem ákæran tekur til. Þannig hafi aldrei verið litið til atriða, sem horfi til sýknu ákærða. Þessi tilhögun, einkum að ekki hafi verið tekin skýrsla af ákærða og honum gefinn kostur á að tjá sig um einstök gögn á rannsóknarstigi málsins, hafi komið í veg fyrir að það fengi afdráttarlausa dómsmeðferð og í raun megi segja að fyrir dómi hafi farið fram frumrannsókn. Á þessum annmörkum geti enginn borið halla nema ákæruvaldið. Að því er varðar skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þá staðreynd að rannsókn nefndarinnar hafi ekki lotið að ráðherraábyrgð einstakra manna þá leiði það af þeirri framkvæmd að ýmsum ályktunum nefndarinnar, svo sem varðandi orsakasamband, verði ekki jafnað við þá ályktun að ákærði hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi samkvæmt lögum nr. 4/1963 eða almennum hegningarlögum. Rannsóknarnefndin hafi ekki rannsakað ýmis veigamikil atriði. Þannig verði ekki séð að hún hafi beint sjónum sínum sérstaklega að hugsanlegum flutningi banka úr landi á árinu 2008 eða rannsakað á hvern hátt slíkar aðgerðir hafi verið raunhæfar og til þess fallnar að afstýra tjóni. Þetta hafi leitt til þess að ákærði hafi sjálfur þurft að afla gagna fyrir dómi um að þetta hafi verið ótækar ráðstafanir, en með þessu hafi sönnunarbyrði í málinu að einhverju leyti verið snúið við. Enn fremur komi fram í skýrslu rannsóknarnefndarinnar að líklega hafi stjórnvöldum og bönkunum verið runninn sá kostur úr greipum þegar veturinn 2007 til 2008 að ráðast í aðgerðir til að draga úr stærð bankakerfisins svo að lítið bæri á og án kostnaðar eða tjóns. Það hafi ekkert verið rannsakað hverju síðastgreindur fyrirvari gæti hafa skipt að þessu leyti. Þegar ákæruvaldið hafi ákveðið að miða ákærutímabilið við febrúar og jafnvel í einstökum ákæruliðum júlí 2008 hafi þá þegar verið komið fram yfir það tímabil, sem rannsóknarnefndin hafi talið síðustu forvöð til að gera raunhæfar ráðstafanir.

Sönnunargögn ákæruvaldsins varpi engu ljósi á það meginatriði hvort og þá með hvaða hætti þær athafnir, sem lýst sé í ákæru, hefðu getað afstýrt hugsanlegu fjármálaáfalli eða dregið úr afleiðingum þess svo að teljandi máli skipti. Að því er varðar ákæruliði 1.4 og 1.5 hafi ákæruvaldið engin gögn lagt fram, sem varpað gætu ljósi á hvort þær ráðstafanir, sem þar sé vikið að, hafi verið raunhæfar eða framkvæmanlegar á því tímabili, sem ákæra tekur til. Þannig hafi ákæruvaldið ekkert lagt fram um efnahag stóru viðskiptabankanna þriggja á þessu tímabili eða reynt að greina þær efnahagslegu ráðstafanir, sem til álita hefðu komið. Þá vísar ákærði til þess að samkvæmt 13. gr. laga nr. 3/1963 skuli ákæruatriði nákvæmlega tiltekin í ályktun Alþingis um málshöfðun, enda sé sókn málsins bundin við þau. Hann verði ekki dæmdur fyrir aðrar sakir en þar greini, sbr. 40. gr. laganna, og geti ákæruvaldið ekki aukið við sakarefnið undir rekstri máls, sbr. úrskurð dómsins 3. október 2011. Ákæruvaldinu sé því óheimilt að styðja einstaka ákæruliði við önnur atriði en rakin séu í greinargerð með tillögunni um þingsályktun um málsókn gegn ráðherrum og eftir atvikum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, sem vísað sé til í greinargerðinni.

Við ákvörðun um málshöfðun virðist ekki hafa verið litið til þess að ákærði hafi haft takmarkaðar heimildir að lögum til beinna aðgerða af þeim toga, sem lagt hafi verið til grundvallar í málinu, og hafi ekki haft forsendur til að beita sér gegn bönkunum á árinu 2008 á grundvelli gildandi laga. Stjórnvöld séu bundin af lögum og geti því ekki íþyngt mönnum eða lögaðilum nema þau hafi þar til þess skýra og ótvíræða heimild. Á tímabilinu, sem ákæra tekur til, hafi ekki verið í gildi lagaheimildir fyrir ákærða til að grípa til virkra aðgerða gagnvart fjármálafyrirtækjum eins og þar um ræði. Engin heimild hafi verið til að fara fram með offorsi gegn viðskiptabönkunum á árinu 2008 miðað við opinber gögn um stöðu þeirra. Ekki hefði ráðherra án lagaheimildar getað beitt virkum aðgerðum til að þvinga bankana til útsölu á eignum, sem hefði getað valdið mun meira tjóni en fyrirséð var á þessum tíma. Þá hefðu engar líkur verið á að Alþingi myndi samþykkja á þessum tíma lagafrumvarp, sem hefði falið í sér heimild til slíkra afskipta af málefnum fjármálafyrirtækja.

Ákærði ber því við að ráðherra geti eingöngu borið refsiábyrgð vegna málefna, sem undir hann heyra. Ríkisstjórn Íslands sé ekki fjölskipað stjórnvald, heldur vettvangur fyrir pólitískt samráð ráðherra. Ráðherrar séu æðstu yfirmenn stjórnsýslunnar hver á sínu sviði og beri ábyrgð hver á sínum málaflokkum óháð öðrum ráðherrum. Þótt forsætisráðherra fari í almennum skilningi fyrir ríkisstjórn miðist lagaleg ábyrgð hans ekki við ríkisstjórnina sem slíka, heldur eingöngu þá málaflokka, sem undir hann heyri samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þetta sé áréttað sérstaklega í lögskýringargögnum um 5. gr. laga nr. 4/1963. Samkvæmt 12. og 14. tölulið 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007, sem var í gildi á tímabilinu sem ákæran tekur til, hafi ákærði sem forsætisráðherra meðal annars farið með mál, sem varði hagstjórn almennt, Seðlabanka Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Þótt seðlabankinn hafi á þessum tíma heyrt undir málefnasvið forsætisráðherra sé kveðið á um sjálfstæði bankans í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 36/2001. Bankinn hafi því verið undanskilinn yfirstjórn og eftirlitsheimildum forsætisráðherra, sem hafi þannig ekki borið lagalega ábyrgð á honum, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar. Forsætisráðherra hafi af þessum sökum ekki haft almenna heimild til að gefa bankanum bindandi fyrirmæli um málefni, sem heyrðu undir hann, eða skipta sér af stjórn eða daglegu starfi hans að öðru leyti. Þá sé jafnframt ljóst að tiltekin efnisatriði í liðum 1.4 og 1.5 í ákæru hafi fallið undir verksvið annarra ráðherra og verði ákærða ekki gerð refsiábyrgð vegna þeirra, en hvað sem öðru líði verði að gefa þessu vægi við mat á sök hans.

Í samsteypustjórnum hér á landi hafi myndast löng venja um að tiltekin mikilvæg málefni, sem forystumenn stjórnarflokka ákveða á hverjum tíma, séu tekin til nánari umfjöllunar af þeirra hálfu, en nánari úrvinnsla gagnvart öðrum ráðherrum hvors eða hvers flokks um sig fari fram á sameiginlegum fundum ráðherra í þeim flokki. Þetta fyrirkomulag hafi viðgengist á því tímabili, sem ákæran tekur til, milli ákærða og utanríkisráðherra, en þetta breyti engu um ábyrgð hvers ráðherra á sínum málaflokkum og dragi ekki úr frumkvæðis- eða eftirlitsskyldum ráðherra. Ákærða hafi ekki verið kunnugt um hugsanleg vandamál, sem tengst hafi viðskiptaráðherra innan Samfylkingarinnar, og geti sambandsleysi milli viðskiptaráðherra og utanríkisráðherra ekki leitt til refsiábyrgðar ákærða. Það sama gildi um það fyrirkomulag forystumanna stjórnarflokka að taka til sín tiltekna þætti, sem hugsanlega taki yfir fleiri en eitt ráðuneyti, og sinni þeim með sérstökum hætti.

Þá telur ákærði að mörg skilgreiningar- og afmörkunaratriði í ákæru séu óljós. Ekki komi fram í málatilbúnaði ákæruvaldsins hvernig sú yfirvofandi hætta, sem ákærða hafi borið að bregðast við, sé skilgreind og til hvaða hættu sé vísað. Þá virðist sem hættan sé skilgreind á mismunandi hátt eftir ákæruliðum. Hugsanlegt tjón af hættunni sé heldur ekki afmarkað. Hér hljóti eingöngu að geta komið til álita beint fjártjón, sem fallið gæti á ríkissjóð, en ekki annars konar efnahagslegar afleiðingar, enda tengist margar þeirra ekki falli bankanna sem slíkra. Aðeins hafi í eitt skipti verið reynt að varpa ljósi á þetta álitaefni fyrir dóminum og hafi það verið þegar vitnið Steingrímur J. Sigfússon var spurður um beint tjón ríkissjóðs eða tjón að öðru leyti. Í svari hans hafi falist að beint tjón ríkissjóðs hafi tengst því að hann hafi þurft að leggja Seðlabanka Íslands til nýtt eigið fé vegna taps af skiptum bankans við viðskiptabankana þrjá. Rannsóknarnefnd Alþingis hafi gert verulegar athugasemdir við vinnubrögð seðlabankans í þeim viðskiptum og kunni því að mega rekja beint tjón ríkisins til þess að seðlabankinn hafi ekki staðið rétt að málum, en um það hafi ákærði ekki haft vitneskju og verði ekki lögð á hann refsiábyrgð á þeim grundvelli. Þá eigi bankar og önnur fjármálafyrirtæki ekki lögvarinn rétt á því að fé skattborgaranna sé ráðstafað þeim til bjargar, enda lúti þessi fyrirtæki sömu lögmálum og önnur einkafyrirtæki. Sú skylda hvíli á hinn bóginn á stjórnvöldum að tryggja öðru fremur velferð almennings og íslensks samfélags. Stjórnvöldum sé almennt talið heimilt að freista þess að tryggja ákveðna þætti í starfsemi fjármálafyrirtækja, sem varði hag samfélagsins alls með beinum hætti, svo sem greiðslumiðlunarkerfi og innstæður, en það verði að vera háð mati stjórnvalda hverju sinni hvort almannahagsmunir réttlæti að ríkið veiti sérstaka aðstoð. Stefna íslenskra stjórnvalda gagnvart fjármálafyrirtækjum hafi komið skýrt fram í samkomulagi um samráðshóp um fjármálastöðugleika og viðbúnað frá 21. febrúar 2006, þar sem meðal annars hafi verið lýst því grundvallaratriði í viðbúnaðarvinnu, sem ríkið kynni að grípa til, að eigendur og stjórnendur fjármálafyrirtækja og markaðsaðilar skyldu leysa vanda sinn sjálfir. Þannig hafi alltaf legið fyrir að stjórnvöld hafi ætlað að fara markaðsleið og hafi samráðshópurinn átt að vinna eftir því. Ríkisstjórnin hafi lýst því yfir að hún myndi bregðast við hættu á fjármálaáfalli á þann hátt, sem ábyrg ríkisstjórn myndi gera í slíkum aðstæðum. Ekki geti staðist að leggja til grundvallar eins og gert sé í ákæru að það hefði átt að bjarga bönkunum, en kerfislegu mikilvægi þeirra hafi verið bjargað með setningu laga nr. 125/2008.

Þá séu tímamörk vegna einstakra liða í ákæru óskýr. Í upphafi hennar segi að ætluð brot hafi verið framin frá febrúar 2008 og fram í októberbyrjun sama ár og virðist mega tengja upphaf tímabilsins við fund ákærða og fleiri ráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008. Þegar litið sé á hinn bóginn til greinargerðar með þingsályktunartillögunni um málshöfðun gegn ráðherrum verði ekki annað séð en að því sé misjafnt farið milli ákæruliða hvenær talið sé að ákærða hafi borið að bregðast við. Afmörkun sakaratriða í málatilbúnaði ákæruvaldsins verði heldur ekki ráðin af ákæru með beinum hætti og þurfi að leita frekari fanga í greinargerð með þingsályktunartillögunni um málshöfðunina. Í greinargerðinni sé síðan vísað til skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Af þessu leiði meðal annars að óljóst sé hvernig innlánasöfnun Landsbanka Íslands hf. í Hollandi á árinu 2008 geti varðað málið, en ákærði leggi til grundvallar að ákæra snúi ekki að henni.

3 breyta

Ákærði reisir kröfu um sýknu af sakargiftum í lið 1.3 í ákæru á því að rangt sé og ósannað að hann hafi brotið gegn b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 eða 141. almennra hegningarlaga á þann hátt, sem þar sé lýst, enda séu hlutlæg og huglæg refsiskilyrði ekki uppfyllt. Óljóst sé hvað ákæruvaldið telji falla undir markvissar aðgerðir í merkingu ákærunnar og hvað hafi verið tilætlaður árangur, sem þar sé rætt um. Í greinargerð með þingsályktunartillögunni um málshöfðun hafi komið fram að skort hafi á pólitíska stefnumörkun og leiðsögn fyrir samráðshóp um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Um þetta vísar ákærði til þess að samkvæmt samkomulagi 21. febrúar 2006 um stofnun samráðshópsins hafi þetta verið vettvangur fyrir samráð og upplýsingaskipti, auk þess sem hann hafi sinnt ýmsum verkefnum og aflað gagna í tengslum við undirbúning viðbragða við hugsanlegu fjármálaáfalli. Tilætlaður árangur hljóti að miðast við hvert hlutverk hópsins hafi verið. Hópnum hafi á hinn bóginn ekki verið falið að semja sérstakar viðbúnaðaráætlanir og hvorki verið ætlað að taka stefnumarkandi ákvarðanir né koma í stað hlutaðeigandi stofnana á þessu sviði. Hópurinn hafi því ekki haft ákveðið hlutverk í því skyni að afstýra yfirvofandi hættu fyrir heill ríkisins í skilningi b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963. Meginábyrgð á viðbúnaði á þessu sviði hafi hvílt á Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu, en samráðshópurinn hafi verið myndaður til að setja í formlegan búning samráð, sem tíðkast hafi milli ráðuneyta, seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins. Með stofnun þessa hóps hafi stjórnvöld hvorki fært til hans skyldur né völd í lagalegum skilningi og hafi skyldurnar því eftir sem áður hvílt á þessum stjórnvöldum. Hópurinn hafi heldur ekki haft heimild til að afla upplýsinga frá fjármálafyrirtækjum og vegna lagaákvæða um þagnarskyldu hafi miðlun upplýsinga um þau til hans verið verulegum takmörkunum háð. Aldrei hafi verið gerðar breytingar á samkomulaginu um stofnun samráðshópsins eða lagt til að svo yrði gert.

Ákærði telur að ekki hafi verið þörf á pólitískri stefnumörkun fyrir samráðshópinn í ljósi tilgangs hans. Þótt einstakir menn innan hópsins hafi ekki áttað sig á hlutverki hans geti það ekki valdið refsiábyrgð ákærða. Ljóst sé af framburði vitna fyrir dómi að það, sem í reynd hafi verið talið falla undir pólitíska stefnumörkun í þessu sambandi, hafi verið að ríkið gæfi upp fyrir fram hvaða fjárhæðir það væri tilbúið að leggja af mörkum miðað við fyrirliggjandi sviðsmyndir. Þetta hefði þó hvorki verið tímabært né breytt neinu þegar upp var staðið, svo sem komið hafi meðal annars fram í vætti Baldurs Guðlaugssonar og Sylvíu K. Ólafsdóttur. Sú stefnumörkun hafi legið fyrir frá upphafi samkvæmt samkomulaginu um stofnun samráðshópsins að miða skyldi við markaðslausn. Hvergi sé gert ráð fyrir því að ríki eða seðlabankar séu skuldbundnir til að styðja við stóra banka og geti enginn banki treyst á aðstoð í neyð. Það sé óraunhæft að skipuleggja aðgerðir vegna bankahruns fyrir fram, enda verði að bregðast við þegar hætta á því komi upp. Samráðshópnum hafi heldur ekki verið ætlað að taka ákvarðanir um málefni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.

Einnig sé ljóst að samráðshópurinn hafi sinnt hlutverki sínu svo vel sem verða mátti, en á vettvangi hans hafi verið aflað ítarlegra greininga og skýrslna um viðbrögð við hugsanlegu fjármálaáfalli og mismunandi valkosti í því sambandi. Hópurinn hafi unnið mikilvæga undirbúningsvinnu, sem hafi nýst við ákvarðanatöku stjórnvalda í byrjun október 2008. Ekki hafi verið bent á neitt, sem vanti í þessi gögn, eða hvað ein skýrsla í viðbót hefði átt að fjalla um. Þannig hafi samráðshópurinn meðal annars rætt um markaðslausn sem eina leið til að bregðast við fjármálaáfalli, en hún hafi falið í sér að beinum fjárhagsstuðningi ríkisins við bankana yrði haldið í lágmarki. Sú aðferð hafi verið rauði þráðurinn í viðbrögðum stjórnvalda þegar fall bankanna vofði yfir haustið 2008. Að auki hafi verið starfandi sérstakur viðlagahópur innan Seðlabanka Íslands, sem unnið hafi að viðbúnaðaráætlunum.

Ákærði hafi reglulega fengið upplýsingar um fundi samráðshópsins frá ráðuneytisstjóranum í forsætisráðuneytinu, sem hafi verið formaður hópsins, og hafi það verið mat ákærða á grundvelli þeirra upplýsinga að hópurinn hafi starfað á eðlilegan hátt og í samræmi við hlutverk sitt. Sama virðist hafa gilt um aðra ráðherra, þótt þeir hafi ekki fengið gögn í hendur. Þá sé ósannað annað en að öll meginatriði, sem hafi verið rædd á fundum samráðshópsins, hafi borist til eyrna ákærða og eftir atvikum annarra ráðherra. Ekkert hafi bent til ágreinings innan hópsins eða að verkstjórn væri áfátt. Í hópnum hafi átt sæti æðstu embættismenn á viðkomandi sviðum og hafi ákærða ekki borið að hafa frekara almennt eftirlit með starfsháttum þeirra en með því að fá upplýsingar á þann hátt, sem raun var á. Rannsóknarnefnd Alþingis hafi komist að þeirri niðurstöðu að verkstjórn á fundum og verklag nefndarinnar hafi verið fullnægjandi og sé þá ekki unnt að ákæra forsætisráðherra fyrir misbresti í þeim efnum.

Ákærði vísar jafnframt til þess að rangt sé og ósannað að frekari vinna samráðshópsins hefði afstýrt hættu fyrir heill ríkisins í merkingu b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963. Í ákæru komi ekki fram að störfum hópsins hafi í einhverju verið áfátt þannig að viðbrögð við fjármálaáfallinu hafi orðið ómarkviss eða niðurstaða ekki orðið eins og best hefði verið á kosið, en að auki hafi ákæruvaldið hvorki fært fram gögn né rök fyrir því að svo hafi verið. Þótt halda mætti því fram eftir á að hyggja að heppilegt hefði verið að marka samráðshópnum að einhverju leyti skýrara hlutverk og verkefni verði því ekki jafnað til þess að ákærði hafi af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi sýnt af sér refsiverða vanrækslu samkvæmt b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 eða 141. gr. almennra hegningarlaga.

4 breyta

Um lið 1.4 í ákæru vísar ákærði til þess að þar sé óljóst við hvaða tímamark sé miðað. Í greinargerð með tillögu til þingsályktunar um höfðun málsins komi fram að upplýsingar, sem kallað hafi á viðbrögð ákærða, hafi komið fram í síðasta lagi á tímabilinu 7. febrúar til 15. maí 2008. Að mati ákærða sé ekki annað unnt en að miða hér við síðastgreindan dag. Í greinargerð með þingsályktunartillögunni komi fram að vorið 2008 hafi mátt vera ljóst að bankarnir væru orðnir of stórir með tilliti til umfangs íslenska ríkisins og það hafi meðal annars gefið norrænum seðlabönkum tilefni til að gera fyrirvara þegar Seðlabanki Íslands gerði gjaldmiðlaskiptasamninga við þá vorið 2008, en viðkomandi ráðherrar hafi þó ekki brugðist sérstaklega við þessu. Þá komi þar einnig fram að bankarnir hafi að vísu sjálfir borið mesta ábyrgð á því hvernig mál hafi þróast og hafi á þessu stigi atburðarásar verið óraunhæft að ganga út frá því að hægt væri að forðast tjón, heldur hljóti markmiðið að hafa verið að draga úr tjóninu. Ákærði telur að með þessu sé viðurkennt af hálfu ákæruvaldsins að ófært hafi verið að komast hjá tjóni.

Ákærði vísar til þess að þótt ljóst hafi verið að fall íslensku bankanna gæti haft víðtæk og keðjuverkandi áhrif á íslenskt efnahagslíf og jafnvel víðar hafi ríkið ekki borið beina fjárhagslega ábyrgð á starfsemi þeirra. Það hafi því ekki verið bein tengsl eða hlutfallslegt samhengi milli stærðar bankanna og fjárhagslegrar áhættu ríkisins. Allt fram á haust árið 2008 hafi ekkert bent ótvírætt til þess að vandi íslensku bankanna væri annars eðlis en fjármálastofnana víða um heim eða hann væri að öðru leyti slíkur að ríkið þyrfti að grípa inn í starfsemi þeirra. Raunar hafi verið haldbær rök til að ætla að staða bankanna væri það sterk að þeir gætu staðið af sér meiri háttar áföll ef svörtustu spár rættust, enda hafi þeir allir staðist reglubundin álagspróf Fjármálaeftirlitsins.

Málefni viðskiptabankanna, þar með talin stærð bankakerfisins, hafi heyrt undir annan ráðherra á því tímabili, sem ákæra tekur til. Hvað sem öðru líði geti því engar forsendur verið til að líta svo á að ákærði hafi sýnt af sér ásetning eða stórfellt hirðuleysi við mat á aðstæðum, sem leitt geti til refsiábyrgðar hans á þessum grunni. Ekki hafi verið heimild í lögum fyrir stjórnvöld til að grípa inn í starfsemi bankanna, en slíkar aðgerðir hefðu að auki getað valdið hruni þá þegar. Í riti Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika frá maí 2008 hafi komið fram að staða bankanna væri almennt talin sterk og þeir þróttmiklir, en slíkar opinberar upplýsingar hafi ekki gefið tilefni til beinna aðgerða á hendur þeim. Ekki geti staðist að halda því fram að önnur atriði í ritinu hafi dregið úr vægi þessara ummæla, enda hafi ákærði ekki búið yfir lykli að slíku dulmáli.

Ekki hafi verið sannað að unnt hefði verið að draga úr stærð bankakerfisins með því að ríkið legði að bönkunum að selja eignir eða að slíkt hefði verið raunhæft eða skynsamlegt á því tímabili, sem ákæra taki til, einkum í ljósi aðstæðna á alþjóðlegum fjármálamörkuðum. Ekki sé ljóst hverjar gætu hafa verið þær virku aðgerðir í þessu skyni, sem rætt sé um í ákæru, en bankarnir hefðu hvorki getað ráðist í stórfellda sölu eigna á svo skömmum tíma nema á undirverði eða afar óhagstæðum kjörum né hafi verið raunhæft að afla nýs hlutafjár. Taka verði tillit til þess að stór hluti af eignum banka séu útlán til fyrirtækja og ekki sé unnt að selja þau í flýti, en að auki séu verulegar takmarkanir almennt á því hvaða eignir sé heimilt að selja. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis komi fram að veturinn 2007 til 2008 hafi verið runnir úr greipum möguleikar á sölu eigna án tjóns. Þá hafi komið fram í málinu hvaða áhrif sala eigna á undirverði hefði haft á eigið fé banka, meðal annars í framburði Heimis V. Haraldssonar og Vignis Rafns Gíslasonar fyrir dómi. Með slíku hefðu bankarnir stefnt eiginfjárstöðu sinni í verulega hættu, en vegna stærðar þeirra hafi þeir verið mjög viðkvæmir fyrir breytingum á bókfærðu virði eigna. Þá ríki alger óvissa um hvort einhverjir hefðu verið tilbúnir að kaupa eignir af bönkunum. Af þessum sökum hafi bankarnir kosið að taka frekar lán út á þessar eignir í endurhverfum viðskiptum. Bankarnir hafi gert hvað þeir gátu allt árið 2008 til að auka lausafé sitt og hafi stjórnvöld fylgst með þeim ráðstöfunum. Hvers konar þvingunaraðgerðir stjórnvalda í þessu sambandi hefðu getað verið fallnar til að raska verulega efnahag bankanna, sem hefði getað leitt til ótímabærs falls þeirra og valdið þannig ríkinu miklu fjártjóni.

Ákærði telur að aðgerðir til að flytja bankana úr landi hefðu verið óraunhæfar og hafi ákæruvaldið ekki lagt fram gögn, sem varpað gætu ljósi á hvernig þetta hefði mátt gera á tímabilinu, sem ákæra tekur til. Draga verði verulega í efa að kostur hafi verið á þessu, ekki síst vegna neikvæðs viðhorfs á fjármálamörkuðum til íslensku bankanna og versnandi stöðu fjármálastofnana um heim allan. Í framburði vitnisins Jóhannesar Rúnars Jóhannssonar hafi meðal annars komið fram að ráðagerðir Kaupþings banka hf. um að flytja starfsemi sína að hluta eða með öllu úr landi hefðu ekki getað náð fram að ganga á árinu 2008, enda hafi þetta verið langtímaverkefni, sem hefði tekið mörg ár, og hafi þetta við ríkjandi aðstæður á fjármálamörkuðum í raun verið nánast útilokað. Einnig verði að líta til þess að ákærði hefði þurft að fá tillögu frá Seðlabanka Íslands eða Fjármálaeftirlitinu ef hann hefði átt að fara fram gegn bönkunum og þrýsta á þá um að flytja starfsemi sína úr landi. Hvorug þeirra stofnana hafi talið þetta raunhæfan kost á árinu 2008, svo sem komið hafi meðal annars fram í vætti Davíðs Oddssonar fyrir dómi. Auk alls annars hafi ekki verið sýnt fram á að flutningur bankanna úr landi hefði í raun skilað árangri, en tilkynning um slíka aðgerð hefði allt eins getað kallað fram verulega neikvæð viðbrögð í garð íslensku bankanna.

Ákærði ber því við að fram að falli bandaríska fjárfestingarbankans Lehman Brothers 15. september 2008 hafi hann talið að ekki steðjaði slík hætta að íslensku bönkunum að réttlætanlegt hafi verið fyrir stjórnvöld að grípa til aðgerða gagnvart þeim, heldur hafi stjórnvöld fremur átt að styðja við þá, svo sem með því að leitast við að efla tiltrú almennings og fjárfesta á þeim, í þeirri von að erfiðleikar á fjármálamörkuðum gengju yfir. Eftir þennan atburð hafi á hinn bóginn verið útilokað að leggja að bönkunum að draga úr stærð sinni eða flytja höfuðstöðvar sínar úr landi. Af þessum sökum hafi frá upphafi legið fyrir að viljayfirlýsing um að gripið yrði til aðgerða til að minnka bankana, sem gefin var norrænu seðlabönkunum í tengslum við gerð gjaldmiðlaskiptasamninganna 15. maí 2008, gæti ekki gengið eftir fyrr en að nokkrum tíma liðnum. Þá hafi Seðlabanki Íslands sent norrænu seðlabönkunum tvívegis ítarlegar skýrslur um þróun mála og aðgerðir hér síðar á árinu 2008, sem norrænu seðlabankarnir hafi ekki gert athugasemdir við.

Ákærði telur að einnig verði að hafa í huga í sambandi við samdrátt á umfangi bankanna að á árinu 2008 hafi íslensk stjórnvöld, einkum Fjármálaeftirlitið, beitt sér gegn áformum Kaupþings banka hf. um kaup á hollenska bankanum NIBC og hafi farið svo að ekkert varð af þeim. Þá hafi stjórnvöld, þar með talinn ákærði, þrýst á bankana á árinu 2008 að draga úr stærð sinni, en á fundum með fyrirsvarsmönnum þeirra hafi hann iðulega fengið þau svör að unnið væri markvisst að sölu eigna, bæði hér á landi og erlendis. Slík viðleitni hafi á hinn bóginn ekki borið viðunandi árangur og sé vandséð hvernig frekari afskipti ákærða hefðu getað leitt til annars. Ákæruvaldið hafi ekki sýnt fram á að frekari aðgerðir stjórnvalda hefðu getað afstýrt falli bankanna. Ekkert hafi komið fram um hversu mikið bankarnir hefðu þurft að minnka til að það hefði getað tekist, en án tillits til þess hefði sú minnkun þurft að vera veruleg og svo víðtæk að alls sé óljóst hvort þetta hefði getað tekist á því tímabili, sem ákæra snýr að. Minni háttar minnkun bankakerfisins á árinu 2008 hefði ekki getað bjargað bönkunum eða skipt neinu fyrir tjón ríkisins vegna falls þeirra. Vandamál í tengslum við hlutfallið, sem hafi verið milli heildarskuldbindinga bankakerfisins annars vegar og þjóðarframleiðslu hins vegar, hafi átt sér hliðstæður í öðrum atvinnugreinum, svo sem í áliðnaði og sjávarútvegi. Ekki hafi staðið til að ríkið færi að bjarga bönkunum, enda hafi legið fyrir að beita ætti markaðslausn samhliða því að bjarga innstæðum. Raunhæfasti mælikvarðinn á það hvað bankakerfi geti orðið stórt sé orðspor þess, en þegar traust á íslensku bankana hafi gengið til þurrðar hafi þessi hlutfallsvandi aukist. Bankarnir hafi þannig grafið sína gröf á laun.

5 breyta

Um afmörkun sakarefnis í lið 1.5 í ákæru vísar ákærði til þess að liðurinn lúti eingöngu að því að hann hafi ekki fylgt því eftir og fullvissað sig um að það hafi verið unnið með virkum hætti að flutningi Icesave reikninga frá útibúi Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi til dótturfélags og leitað síðan leiða til að stuðla að framgangi flutningsins með virkri aðkomu ríkisins. Sé þannig ekki til skoðunar hvort unnið hafi verið að því að draga úr innstæðum á þessum reikningum. Þá telur ákærði það hafa komið fram í málatilbúnaði ákæruvaldsins að hann hafi fyrst haft tilefni til að beita sér í þessu efni um miðjan júlí 2008 og taki því þessi liður í ákæru aðeins til tímabilsins upp frá því og fram í október sama ár.

Ákærði bendir á að málefni Landsbanka Íslands hf. og Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta hafi heyrt undir annan ráðherra á því tímabili, sem ákæra tekur til, og hafi sá ráðherra að auki látið málið til sín taka. Af sömu ástæðum og áður greinir um lið 1.4 í ákæru leiði þetta til sýknu ákærða. Án tillits til þess sé því einnig borið við að ekki verði litið svo á að ákærði hafi sýnt af sér ásetning eða stórfellt hirðuleysi við mat á aðstæðum.

Ákærði ber því við að innlánasöfnun Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi geti ekki hafa talist hætta fyrir heill ríkisins, enda liggi ekkert fyrir um ábyrgð þess á skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Líta verði til þess að fjárhagur tryggingarsjóðsins hafi verið aðskilinn frá efnahag ríkisins og engin tengsl milli eigna og skuldbindinga hvors um sig, en Ríkisendurskoðun hafi ítrekað látið í ljós þá skoðun að ekki væru forsendur til að telja að tryggingarsjóðurinn væri eign ríkisins eða það bæri ábyrgð á skuldbindingum hans. Því hafi aldrei verið lýst yfir af hálfu ríkisins að það myndi ábyrgjast skuldbindingar banka ef þeir féllu. Þá hafi ríkið mótmælt því að það beri ábyrgð á skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Hagsmunir ríkisins geti ekki talist hafa verið í hættu nema því sé haldið fram að það beri ábyrgð á skuldbindingum tryggingarsjóðsins, en það sé í beinni andstöðu við það, sem ríkið haldi fram í máli á hendur því fyrir EFTA-dómstólnum. Jafnvel þótt síðar yrði komist að þeirri niðurstöðu að sú ábyrgð hafi verið fyrir hendi verði það hvorki metið ákærða til ásetnings né stórkostlegs gáleysis að hafa stuðst við afdráttarlaust orðalag íslenskra laga og álit Ríkisendurskoðunar á þessum tíma. Verði að gæta að því að ábyrgð ríkisins hafi tekið til þess eins að koma á kerfi fyrir innstæðutryggingar í samræmi við reglur á evrópska efnahagssvæðinu, en slíku kerfi hafi aldrei verið ætlað að mæta bankahruni. Þegar slíkt komi upp verði ríki að meta hvort það geti notað almannafé til að mæta tjóni innstæðueigenda eða fara þá leið, sem hér hafi verið farin í október 2008, og veita þeim forgangsrétt við slit fjármálafyrirtækis. Við mat á því hvort ákærði hafi getað séð hættuna fyrir verði að hafa í huga að hann hafi ekki getað gert ráð fyrir að ríkið myndi greiða skuldir bankanna eða kröfur um innstæður í þeim og heldur ekki að ríkið bæri ábyrgð á skuldbindingum tryggingarsjóðsins. Af þessum sökum hafi ekki verið fyrir hendi nein slík hætta, sem lýst sé í b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963, en þessi sömu rök eigi einnig við um ætlað brot gegn 141. gr. almennra hegningarlaga.

Þegar nýr stjórnarformaður hafi tekið til starfa í Fjármálaeftirlitinu í byrjun árs 2008 hafi áhyggjur hans vegna innlánasöfnunar Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi ekki beinst að stöðu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, heldur því hversu kvikar þessar innstæður hafi verið, en Seðlabanki Íslands hafi ekki ráðið yfir nægum gjaldeyrisvarasjóði til að mæta slíkum úttektum. Framan af ári 2008 hafi verið litið jákvætt á erlenda innlánasöfnun bankanna, þar á meðal Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi. Einnig hafi verið ákveðið í bankaráði Seðlabanka Íslands 25. mars 2008 að afnema bindiskyldu vegna þessara innlána. Sú ákvörðun hafi hvorki verið borin undir ákærða né hafi honum verið kunnugt um hana. Ekki sé unnt að gera þá kröfu til forsætisráðherra að hann hafi á þessum tíma haft forsendur til að taka fram fyrir hendur á þeim, sem höfðu eftirlit með starfsemi fjármálafyrirtækja.

Ákærði telur enn fremur ósannað að unnt hefði verið að ljúka flutningi Icesave reikninganna til dótturfélags Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi á svo skömmum tíma, sem ákæra tekur til, enda hafi breska fjármálaeftirlitið krafist þess að bankinn flytti um leið stóran hluta eigna sinna til dótturfélagsins. Ákærði hafi ekki haft raunhæf eða skynsamleg úrræði til að tryggja framgang þess. Ekkert hafi komið fram í málinu, sem sýni fram á að afskipti ákærða hefðu leitt til þess að Icesave reikningarnir hefðu verið fluttir til dótturfélags í tæka tíð, en getgátur um slíkt geti ekki bakað honum refsiábyrgð. Flutningur Icesave reikninganna til dótturfélags hafi verið háður samþykki breskra stjórnvalda og því ekki á valdi stjórnvalda hér á landi að taka um það ákvarðanir. Allt frá því að Landsbanki Íslands hf. hafi tekið upp viðræður við breska fjármálaeftirlitið í mars eða apríl 2008 um flutning Icesave reikninganna hafi stofnunin krafist meðal annars að eignir yrðu fluttar til dótturfélags á móti innlánum og að varasjóður yrði tiltækur vegna úttekta af reikningunum. Þessar kröfur hafi aukist jafnt og þétt eftir því sem liðið hafi á árið og megi fullyrða að samskipti bankans við bresku stofnunina hafi þegar til lengdar lét einkennst af nokkurri hörku hennar og óbilgirni, þar á meðal gagnvart óskum bankans um aðlögunartíma og flutning eigna í áföngum. Ekki hafi verið dregið úr þessum kröfum þrátt fyrir málaleitan Fjármálaeftirlitsins og annarra íslenskra stjórnvalda, þar á meðal viðskiptaráðherra, þótt málefnalegar ástæður hafi staðið til þess, svo sem skilmálar í lánssamningum bankans og erfiðar aðstæður á mörkuðum. Ákærði hafi enga heimild haft að lögum til að knýja fram slíka breytingu á rekstri Landsbanka Íslands hf. eða til virkari afskipta en raun varð á. Þá hafi ekki verið sýnt fram á hvað hann hefði í raun getað gert til að flutningur reikninganna næði fram að ganga, en hafa verði hugfast í þessu sambandi að önnur íslensk stjórnvöld áttu meðal annars í viðræðum við bresk stjórnvöld vegna þessa.

Ákærði telur að allt fram í ágúst 2008 hafi verið eðlilega staðið að aðgerðum til að flytja Icesave reikningana til bresks dótturfélags Landsbanka Íslands hf., jafnt hjá bankanum, Fjármálaeftirlitinu og breska fjármálaeftirlitinu. Hann hafi reglulega fengið upplýsingar um gang viðræðna og honum því verið kunnugt um að viðskiptaráðuneytið og Seðlabanki Íslands fylgdust með þeim. Um flókin viðfangsefni hafi verið að ræða, sem einungis viðkomandi banki og eftir atvikum eftirlitsstofnanir hafi haft aðstöðu til að meta. Á þessu stigi hafi ekkert gefið ákærða tilefni til að ætla að bankinn ynni ekki að málinu af heilindum. Þá hafi ekkert komið fram af hálfu eftirlitsstofnana, sem gefið hafi til kynna að málið væri ekki í eðlilegum farvegi. Síðsumars 2008 hafi ákærða orðið kunnugt um ágreining milli bankans og breska fjármálaeftirlitsins um skilyrði fyrir flutningi reikninganna, en ekki talið að þörf væri á afskiptum íslenskra stjórnvalda. Ekki hafi komið til álita að veita bankanum fyrirgreiðslu, sem hefði að öllum líkindum leitt til ófyrirsjáanlegs tjóns fyrir heill ríkisins, enda um verulegar fjárhæðir að ræða í erlendum gjaldeyri og yfirgnæfandi líkur á, bæði á þeim tíma og í ljósi þess sem síðar gerðist, að þær hefðu að stærstum hluta tapast og því fallið á ríkið. Það hafi verið mat ákærða og annarra stjórnvalda að halda bæri fyrirgreiðslu til bankanna í lágmarki, sem hafi verið grundvallaratriði til að stefna ekki fjárhagsstöðu ríkisins og lánstrausti í hættu, og hafi því mati ekki verið hnekkt. Þess í stað hafi íslensk stjórnvöld átt í viðræðum ytra til að greiða fyrir flutningi reikninganna til dótturfélags, sem hafi ekki borið árangur. Ekkert bendi til að bankinn hafi verið fær um að uppfylla kröfur breska fjármálaeftirlitsins. Þá hefði flutningur reikninganna ekki getað tekið gildi gagnvart innstæðueigendum nema að lokinni lögbundinni málsmeðferð samkvæmt breskum lögum. Að þessu öllu virtu verði ekki séð að fært hefði verið að flytja Icesave reikningana til bresks dótturfélags Landsbanka Íslands hf. í tæka tíð.

Fjármálaeftirlitið hafi haft það verkefni að fylgjast með framgangi flutningsins á reikningunum. Á fundi með samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað 7. júlí 2008 hafi forstjóri Fjármálaeftirlitsins upplýst að stjórnendur Landsbanka Íslands hf. væru á leið til London til viðræðna við breska fjármálaeftirlitið um þetta mál. Bankinn hafi á fyrri hluta árs 2008 sótt það stíft að fá að flytja reikningana yfir í dótturfélag, en á þeim tíma hafi breska stofnunin ekki samþykkt það. Þær viðræður hafi endað með því að gerður hafi verið samningur um lausafjárstýringu bankans, sem tekið hafi mið af breskum reglum. Síðan hafi orðið viðhorfsbreyting hjá breskum stjórnvöldum, því í byrjun júlí 2008 hafi breska stofnunin farið að leggja áherslu á að reikningarnir yrðu fluttir til dótturfélags. Á sama fundi samráðshópsins hafi komið fram að eðlilegt væri að Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands fylgdu málum eftir í þeirri viku, en ráðherrar kæmu að málinu í vikunni á eftir. Á þessu tímamarki hafi ekki verið talið að afskipti ráðherra hafi verið nauðsynleg. Þá hafi jafnframt verið ljóst að samráðshópurinn hafi talið það í verkahring seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins að fylgja málinu eftir. Á fundi samráðshópsins 22. júlí 2008 hafi komið fram að svo virtist sem Landsbanki Íslands hf. væri orðinn mótdrægur því að flytja innlán til dótturfélags og hafi þetta aftur komið til umræðu á næsta fundi samráðshópsins 31. sama mánaðar. Þar hafi komið fram að breska fjármálaeftirlitið hafi gert frekari kröfur og það með mikilli hörku. Á fundinum hafi verið spurt hvort ástæða væri fyrir ráðherra til að láta málið til sín taka, en talið hafi verið heppilegra að Fjármálaeftirlitið sæi um það. Þannig hafi það verið mat samráðshópsins að afskipti ráðherra væru hvorki nauðsynleg né æskileg. Ljóst sé að stjórnendur seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins hafi talið málið vera í réttum farvegi. Ekki verði dregin önnur ályktun af því en að ákærði hafi verið fullvissaður um að verið væri að vinna að málinu með virkum hætti með samningaviðræðum Landsbanka Íslands hf. við breska fjármálaeftirlitið, fundum þess við íslensk stjórnvöld og reglubundinni umfjöllun í samráðshópnum.

Hinn 15. ágúst 2008 hafi Landsbanka Íslands borist bréf frá breska fjármálaeftirlitinu, sem sett hafi málið í nýjan farveg. Í fyrsta lagi hafi þess verið krafist að þær eignir, sem fluttar yrðu til dótturfélags, myndu samsvara því að 60% af innstæðum á Icesave reikningunum yrðu teknar út á fjórum mánuðum, en eins og vitnið Jón Þorsteinn Oddleifsson hafi staðfest fyrir dómi hafi þetta í raun svarað til þess að áhlaup væri hafið á Landsbanka Íslands hf. Í öðru lagi hafi veruleg áhætta verið fólgin í stórfelldri ráðstöfun eigna bankans með þessum hætti, svo sem fram hafi komið í álitsgerð lögfræðistofunnar Allen & Overy LP, en slíkt hefði getað leitt til þess að lán til bankans yrðu gjaldfelld. Í þriðja lagi hafi verið óljóst hvernig flutningurinn yrði framkvæmdur gagnvart innstæðueigendum, en í því sambandi hafi verið rætt um þrjár leiðir og hafi engin þeirra verið einföld. Þrátt fyrir þetta hafi ekki á þessum tíma verið talin þörf á afskiptum ákærða vegna málsins og hafi íslensk stjórnvöld farið þá leið að senda viðskiptaráðherra til fundar við breska fjármálaráðherrann í byrjun september 2008. Verði að líta á það sem virka aðkomu í skilningi þessa liðar í ákæru. Þegar hér hafi verið komið sögu hafi verið komið fram yfir þau tímamörk, þar sem ríkið hefði haft getu til að fjármagna íslenska banka í lausafjárkreppu, en samkvæmt framburði vitna fyrir dómi hafi svo verið komið í raun á árinu 2005. Þeir, sem þetta málefni hafi aðallega snúið að, forstjóri Fjármálaeftirlitsins og bankastjórar Seðlabanka Íslands, hafi ítrekað sagst ætla að sinna því sjálfir án afskipta ráðherra. Settur ríkissaksóknari hafi látið þá afstöðu í ljós 7. júlí 2010 að þessir embættismenn hafi ekki sýnt af sér nokkra vanrækslu í starfi og ekki talið ástæðu til að rannsaka frekar þátt þeirra í málinu. Það hljóti að setja málshöfðun gegn ákærða í sérstakt ljós.

Loks ber ákærði fyrir sig að hugsanlegri hættu á að skuldbindingar vegna Icesave reikninga Landsbanka Íslands hf. féllu á íslenska ríkið hafi verið afstýrt að verulegu leyti með setningu laga nr. 125/2008, þar sem kröfur vegna innstæðna voru gerðar að forgangskröfum við slit fjármálafyrirtækja í stað þess að teljast til almennra krafna. Hæstiréttur hafi hafnað því að þessi lagabreyting hafi verið andstæð stjórnarskrá, sbr. meðal annars dóm 28. október 2011 í máli nr. 340/2011. Eftir standi ágreiningur um það eitt hvort ríkinu beri að greiða vexti vegna greiðslu breska tryggingarsjóðsins á innstæðum á Icesave reikningunum, en verulegur vafi ríki um réttmæti kröfu um þetta.

6 breyta

Ákærði reisir kröfu sína um sýknu af þeim sökum, sem hann er borinn í 2. lið ákæru, í fyrsta lagi á því að 17. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963, uppfylli ekki kröfur, sem gerðar séu til skýrleika refsiheimilda. Verði ekki á þetta fallist ber ákærði í annan stað fyrir sig að verknaðarlýsingu í þessum lið ákæru sé verulega ábótavant. Af henni verði ekki ráðið hvernig það verði talið brot gegn 17. gr. stjórnarskrárinnar að lítið, en þó eitthvað, hafi verið fjallað um yfirvofandi háska á ráðherrafundum. Í ákvæðinu sé ekki áskilið að formlegar umræður fari fram á fundum ráðherra og þaðan af síður að þær séu færðar til bókar. Þá sé þess ekki getið í ákvæðinu að leggja skuli fram skýrslur á fundum ríkisstjórnarinnar. Í þessu ljósi hefði verið brýnt að rökstyðja í ákæru hvaða athafnaskyldu leiði af 17. gr. stjórnarskrárinnar og við hvaða hlutlægu viðmiðanir eigi að styðjast í því sambandi.

Að þessu frágengnu byggir ákærði á því að ekki fái staðist sú lögskýring, sem 2. liður ákæru sé reistur á. Orðalag 17. gr. stjórnarskrárinnar gefi engar vísbendingar um hvað geti talist mikilvæg stjórnarmálefni, en líta verði til þess að í málinu reyni á skýringu ákvæðisins við úrlausn um refsiverða háttsemi og verði ákvæðinu því ekki gefin víðtækari merking en leiði beinlínis af orðanna hljóðan. Vegna vafa um inntak ákvæðisins að þessu leyti beri að sýkna ákærða af þessum ákærulið.

Hafa verði í huga að ríkisstjórnin sé pólitískur samráðsvettvangur. Þar séu ekki teknar ákvarðanir, heldur kynni ráðherrar þegar þeir kjósi málefni, sem þeir vinni að og vilji fá pólitískan stuðning við. Stjórnskipulegt hlutverk ríkisstjórnar sé ekkert að þessu leyti. Því verði refsiábyrgð ákærða ekki reist á því að ekki hafi verið haldnir fundir, sem í raun hafi ekki haft þýðingu að öðru leyti en hér var greint.

Þá geti brot gegn 17. gr. stjórnarskrárinnar ekki talist þess eðlis að það varði refsingu samkvæmt c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963. Síðarnefnda ákvæðið taki samkvæmt tilgangi sínum eingöngu til alvarlegra stjórnarskrárbrota og geti því ætluð vanræksla á að ræða tiltekin efni á ráðherrafundum ekki fallið í þann flokk brota, sem það taki til. Gengi slík skýring einnig gegn tilgangi og forsögu 17. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæði 17. gr. hafi upphaflega tengst því að ráðherrar Íslands hafi þurft að bera málefni undir þjóðhöfðingja í Kaupmannahöfn og hafi verið gert ráð fyrir því að þau væru sérstaklega tekin fyrir á fundum ráðherra hér á landi áður. Eðli þessa ákvæðis hafi ekki breyst þótt breyting hafi orðið á staðsetningu þjóðhöfðingjans. Í lögskýringargögnum vegna stjórnarskipunarlaga frá 1920 komi fram hvað teljist vera mikilvæg stjórnarmálefni, en þar sé ráðgert að það séu sömu mál og skuli borin upp við konung í ríkisráði. Í 5. gr. tilskipunar nr. 82/1943 um starfsreglur ríkisráðs sé skilgreint hvaða málefni teljist mikilvæg í þessu samhengi. Sé þar um að ræða allar þær athafnir, sem atbeina þjóðhöfðingja þurfi til samkvæmt öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Ríkisstjórnarfundir séu ekki sameiginlegur vettvangur ráðherra til að ræða mál við aðra ráðherra, enda væri þá ríkisstjórnin orðin fjölskipað stjórnvald og væri þar með ekki lengur grundvöllur fyrir verkaskiptingu innan hennar. Þá verði að líta til þess að þetta ákvæði stjórnarskrárinnar hafi ekki verið talið standa því í vegi að einstakir ráðherrar ræði tiltekin mál sín í milli, tveir eða fleiri, án þess að bera þau upp á ríkisstjórnarfundum. Hafi það ráðist af eðli máls hverju sinni og verði ekki annað séð en að þannig sé enn staðið að verki. Ekki fái staðist að slíkir fundir fari í bága við stjórnskipunarreglur eða að formlegir ráðherrafundir séu forsenda þess að Alþingi geti haft eftirlit með ríkisstjórn.

Fundargerðir ríkisstjórnarinnar verði ekki hafðar til marks um það hvað rætt sé um á fundum hennar. Almennt séu þær aðeins upptalning á því, sem sé á dagskrá funda, og alls ekki tæmandi. Oft og tíðum hafi á fundunum verið rætt um ýmislegt annað en það, sem þar sé beinlínis talið upp, meðal annars undir dagskrárlið fyrir önnur mál. Jafnvel þótt aðeins yrði litið á fundargerðirnar sé ljóst að oft hafi verið rætt um stöðu efnahagsmála og tengd málefni á ríkisstjórnarfundum á því tímabili, sem ákæra tekur til. Það hafi skýrlega komið fram í vitnisburði fyrrverandi ráðherra fyrir dómi að iðulega hafi verið fjallað um bankakerfið á fundum ríkisstjórnarinnar, annars vegar undir sérstökum dagskrárliðum, sem tengdust efnahagsmálum almennt, og hins vegar undir liðnum önnur mál. Í 17. gr. stjórnarskrárinnar sé þess ekki krafist að mikilvæg stjórnarmálefni séu sérstakur liður á dagskrá ríkisstjórnarfunda.